Grupo de Economia da Energia

O debate sobre os royalties petrolíferos

In petróleo on 22/03/2010 at 01:00

Por Helder Queiroz

A abundância de petróleo se constitui num fator potencial de geração de riqueza. Nos países organizados como repúblicas federativas, a questão referente à repartição e ao uso da renda petrolífera está sempre em pauta. Esse problema se torna especialmente importante devido à distribuição geográfica assimétrica desses recursos naturais dentro da federação. O resultado é que a disputa por essa renda se traduz num permanente embate político entre governos federais, estaduais/provinciais e locais.

Esse debate foi intensificado em muitos países devido à fase de expressiva  volatilidade dos preços internacionais do petróleo, levando à revisão da estrutura de cobrança de royalties na fase de alta dos mesmos.

Os royalties possuem a justificativa econômica da sua cobrança pautada no conceito de justiça inter-geracional. O caráter não-renovável do petróleo faz com que a exploração econômica desse recurso, hoje, imponha uma renúncia às gerações futuras na sua utilização. Sendo assim, o montante arrecadado com o pagamento dos royalties deve ser utilizado como instrumento de ressarcimento das gerações posteriores, sendo aplicado em prol do desenvolvimento econômico e do bem estar social.

No Brasil, o acalorado debate sobre os royalties do petróleo tem pecado pela pouca consistência dos argumentos que os diferentes atores envolvidos utilizam. A discussão que se iniciou no âmbito das descobertas do pré-sal, e cabe recordar, com o preço do petróleo acima dos US$ 100 por barril, foi progressivamente sendo distorcida até culminar num conflito federativo.

A proposta Ibsen Pinheiro, aprovada na Câmara dos Deputados, cria uma situação absurda e que, espera-se, não resistirá aos próximos passos para a sua aprovação no Congresso. O aspecto mais equivocado e irresponsável dessa proposta diz respeito à alteração das regras já vigentes para a cobrança de royalties cobrados sobre a produção corrente ( e não sobre a produção futura do pré-sal). Isto compromete o equilíbrio fiscal e os programas de investimento em curso dos municípios e dos estados produtores. E ademais, engendrou um conflito federativo sério e cujos desdobramentos são ainda desconhecidos, mas abriram uma ferida de cicatrização difícil.

Entretanto, cabe reconhecer que o embate político foi , desde o início, mal encaminhado, em particular pela própria posição do Estado do Rio de Janeiro. Dado o volume de reservas anunciadas, era previsível a tentativa de se reequilibrar a distribuição dos royalties entre os estados da federação e a União. Nesse sentido, foi se tornando politicamente insustentável, a perpetuação da concentração atual dos recursos de royalties num cenário de forte aumento da produção. As primeiras proposições de alteração da distribuição dos royalties implicavam, para o estado do Rio de Janeiro, uma redução relativa dos royalties. Contudo, os volumes encontrados permitiriam a ampliação, em termos absolutos, dos montantes arrecadados com os royalties.

Ou seja, a proposta inicial, rejeitada pelo estado do Rio de Janeiro, significava numa negociação política do “quanto se deixa de ganhar potencialmente no futuro”. Os descaminhos ao longo dos últimos meses nesse processo de a negociação política produziram a emenda Ibsen Pinheiro que significa “quanto se perde agora”.

Uma revisão equilibrada da repartição dos royalties permitiria uma situação “win-win” onde todos os agentes econômicos se beneficiariam, dada importância do incremento esperado da produção.

No plano nacional, as descobertas na área geológica denominada pré-sal apontam para um novo paradigma de exploração e produção que implicará desdobramentos e impactos econômicos para o país.

A idéia de se reestruturar as formas de arrecadação de participações governamentais está ancorada tanto na: i) necessidade de se redefinir os critérios de repartição bem como ii) ampliar o controle federal sobre as modalidades de aplicação de recursos.

O primeiro ponto está associado ao fato de que, até o momento presente, os critérios de arrecadação foram baseados nos princípios de localização geográfica das jazidas de petróleo e de gás natural. A partir deste critério a concentração dos recursos arrecadados espelha a importância do estado do Rio de Janeiro e dos seus municípios como principais beneficiários. Em 2009, o estado do Rio de Janeiro recebeu cerca de 70% do total de royalties destinados aos estados da federação; da mesma forma, os municípios fluminenses receberam, no mesmo ano, cerca de 67% dos royalties distribuídos para os municípios. Essa concentração também se manifesta no plano intra-setorial. Dos 92 municípios estaduais, 87 recebem os recursos dos royalties. Os cinco principais beneficiários (Campos, Macaé, Rio das Ostras, Cabo Frio e S.João da Barra) recebem mais da metade (53,3%) do total destinado aos municípios fluminenses.

O segundo aspecto destacado acima está vinculado à gestão destes recursos. A legislação atual não estabelece diretrizes para o uso dos royalties. Deste modo, os resultados da aplicação de royalties são bastante heterogêneos quando os municípios são comparados com relação à eficácia no uso destes recursos. Em outras palavras, com algumas exceções, ainda são obscuros os efeitos positivos da aplicação dos royalties em programas de desenvolvimento econômico e social após dez anos da estrutura vigente de cobrança e repartição dos royalties. Uma dessas boas exceções, vale citar, é o próprio Estado do Rio de Janeiro. Na atual gestão, os royalties e participações governamentais têm sido usados para o saneamento do Rio Previdência, cuja situação financeira caminhava para ser insustentável no longo prazo. Porém, as demais utilizações, especialmente nos municípios, não proporcionaram a solução, por exemplo, de problemas centrais como o de saneamento básico, tratamento de água e esgotos.

Tendo em vista as considerações acima, torna-se válido a realização de um exercício com o objetivo de verificar os efeitos de possíveis alterações no regime de royalties e participações especiais, caso os volumes de produção esperados pela área do pré-sal pudessem já estar disponíveis hoje.

Nesse exercício, assume-se, como premissa, que a União passaria a deter uma participação relativa nos recursos dos royalties maior do que a atual, o que permitiria a implementação de programas de desenvolvimento econômico do governo federal.

Para o exercício de estimativa da arrecadação anual de royalties, foi utilizada a mesma metodologia de Fernandes e Pinto Jr. (2006) e Fernandes (2007). Para tal, foram utilizadas as condições de preço e câmbio vigentes no início de 2010, ou seja, o preço médio do petróleo brent de US$ 80 por barril de petróleo e o câmbio de R$ 1,80.

Isto posto, foram supostas duas condições hipotéticas adicionais: i) a produção corrente (estimada em 2 milhões de barris) permanece sujeita ao regime de royalties atual e ii) apenas a produção da área do pré-sal é objeto de um novo regime de repartição dos royalties. Esta é uma situação que possivelmente ocorrerá com as entradas dos campos do pré-sal no horizonte 2020. As participações especiais não foram aqui contempladas. A partir daí, é possível mensurar os impactos econômicos que esta alternativa poderia engendrar.

Sendo assim, é proposto que a parcela dos royalties e participações arrecadados, referentes à produção esperada de 3,0 milhões de barris/dia dos campos do pré-sal, excedente aos 2,0 milhões de barris/dia produzidos atualmente, respondessem a uma alocação distinta daquela vigente.

A tabela 1 apresenta os resultados obtidos. Caso nada mudasse, a União teria R$ 9,3 bilhões contra os R$ 2,87 atuais.  Porém, atendendo aos objetivos de ampliar a parcela da União, uma “distribuição híbrida” dos royalties implicaria: i) manutenção do regime atual de cobrança sobre os 2 milhões de barris produzidos nos campos existentes e ii) ampliação da participação federal nos 3 milhões de barris oriundos dos campos futuros do pré-sal.

Tabela 1

Isto equivaleria a uma arrecadação federal de R$ 13,08 bilhões contra R$ 2,87 bilhões atuais. O resultado da “distribuição híbrida” para o Rio de Janeiro também estão ilustrados na tabela. Apesar da redução de sua participação relativa no total arrecadado, ainda assim o Estado do Rio de Janeiro sairia ganhando em termos absolutos, passando de R$ 1,70 bilhões em 2009, para R$ 4,62 bilhões. Neste caso, de fato, deixaria de ganhar R$ 820 milhões caso a distribuição permanecesse sendo a vigente .  Mas não é preciso demonstrar que esta situação, ou outros exercícios similares, conduziriam a um melhor equilíbrio do que a situação inaceitável gerada pela proposta recentemente aprovada no Congresso.

Bibliografia

FERNANDES, CAMILA. Monografia intitulada “A Evolução da Arrecadação de Royalties do Petróleo no Brasil e seu Impacto sobre o Desenvolvimento Econômico do Estado do Rio de Janeiro”, orientada pelo professor Helder Queiroz Pinto Jr, apresentada em janeiro de 2007 no IE-UFRJ.

FERNANDES, CAMILA; PINTO JR, HELDER. “A Evolução dos Preços do Petróleo e seu Impacto sobre a Arrecadação de Royalties no Brasil”. Boletim Infopetro, ano 7, n°1,(2006).

Leia outros textos de Helder Queiroz no Blog Infopetro

  1. Prezado Hélder,
    Embora um absoluto leigo no assunto, tenho um crescente interesse no assunto pelas perspectivas aparentemente óbvias.
    Em especial, tenho acompanhado recentemente a discussão sobre a possível mudança do regime de concessão para o de partilha, e foi numa dessas leituras (reportagem “Partilha do pré-sal vai garantir riqueza?”, de Zulmira Furbino, Estado de Minas) que tomei conhecimento das suas opiniões cautelosas a respeito do assunto.
    Seria ótimo se pudéssemos ter um artigo com um detalhamento maior das suas opiniões daquela reportagem.
    Atenciosamente,
    Gustavo Loureiro

  2. [...] distribuição dos royalties mostra que após mais de um ano da publicação do artigo intitulado O Debate Sobre os Royalties Petrolíferos, pelo professor Helder Queiroz , a definição de uma nova política de distribuição das [...]

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