Grupo de Economia da Energia

A solução para a crise do etanol: incentivos, subsídios, regulação ou defesa da concorrência?

In etanol on 20/06/2011 at 01:04

Por Thales Viegas

O mundo tem enfrentado um processo inflacionário puxado pelo vetor da alta nos preços das commodities. A ampliação da liquidez internacional ao longo da maior parte dos anos 2000 teria iniciado essa trajetória. Após os efeitos imediatos da crise financeira o preço das commodities voltou a subir. Na condição de insumos importantes de uma gama de atividades produtivas, esse aumento de preços se traduziu em inflação de custos para diversos setores. O aumento no preço da terra (que também tem um conteúdo especulativo) retroalimenta a inflação por meio dos produtos agrícolas, como é o caso da cana-de-açúcar.

O problema é que a história brasileira conformou uma cultura inflacionária que disseminou entre os agentes o hábito de remarcar preços para se defender e para garantir melhores margens de lucro. O resultado foi o estabelecimento de uma guerra por rendas entre os diferentes agentes econômicos que culminaria num processo hiperinflacionário e perduraria até meados dos anos 1990. A memória desse contexto recente ainda está impregnada nos agentes. Frente à ameaça de aumento de custos e após uma compressão de lucros (como aquela experimentada pelas usinas durante a crise financeira mundial), os formadores de preço buscam elevar sua margem na cadeia produtiva em relação aos outros elos e frente ao consumidor final.

A contenção desse processo é feita tanto pela opinião pública que protesta contra aumentos de preços, quanto pelo governo em seu papel de controlar a inflação. Atualmente, o mundo enfrenta um recrudescimento da inflação e o Brasil vem aumentando os juros básicos, sob o custo de desacelerar o crescimento da economia, reduzir a competitividade do país e aumentar o serviço da dívida nacional. O fato é que governo não dispõe de muitos instrumentos para o combate a inflação. A política de estabilidade de preços da gasolina é um deles.

No entanto, ela vem sendo combatida pelos produtores de etanol que reivindicam que o preço da gasolina na refinaria varie em função do aumento do valor do petróleo. Isso elevaria o limite virtual do preço do etanol. O fato é que os conflitos no mundo árabe têm mantido o petróleo sobrevalorizado e isso pode não perdurar por muito tempo. Na verdade, a competitividade do etanol tem de incrementar por ganhos de produtividade e eficiência no processo produtivo. O encarecimento recente da gasolina que ocorreu no âmbito da comercialização teria contribuído com o aumento da inflação, a qual é nociva à estabilidade monetária.

Contudo, o setor sucroenergético advoga a liberação do preço da gasolina na refinaria, o que permitiria manter margens elevadas caso o preço da gasolina acompanhasse o valor do petróleo. Isso também aumentaria a instabilidade do mercado de combustíveis, mas essa instabilidade não parece preocupar alguns usineiros, pois eles esperam que o petróleo continue valorizado para sempre. Na prática, a crise financeira e o processo de consolidação que a ela se seguiu no interior da indústria criaram as condições para uma escassez relativa de etanol, especialmente a partir de 2009. A demanda continuou crescendo e os preços subiram. Para os produtores isso significou um aumento da lucratividade, depois de um período de prejuízos e desorganização financeira do setor após crise mundial. Durante o período de maior liquidez internacional os agentes haviam se endividado no curto prazo para fazer investimentos.

Naquele contexto, a consolidação era desejável para melhorar a capacidade financeira dos agentes. O desejável era que isso permitisse: i) a formação de estoques reguladores em níveis adequados; ii) maior estabilidade nos preços; iii) uma melhor coordenação entre o incremento de oferta e o crescimento da demanda, em todos os elos da cadeia, iv) a renovação e expansão dos canaviais; iii) o surgimento de novos investimentos greenfield; iv) inversões em logística e v) a modernização das unidades produtoras e da gestão delas; vi) investimento para elevar a produtividade agroindustrial. Esses elementos iriam corroborar o potencial do Brasil de se tornar líder na oferta de etanol para o mundo. Não foi o que ocorreu.

Naquele contexto, as principais empresas entrantes eram petroleiras. Elas possuem os maiores orçamentos de capital para investir e em geral visam o mercado global. Por isso era possível que a consolidação do setor tivesse mais efeitos positivos. Todavia, neste momento há que ficar claro que essa concentração do mercado não teve e não terá um efeito líquido nocivo ao consumidor. Isso porque, na prática, a maior parte dos agentes agiu defensivamente no período recente. Eles preferiram aumentar o lucro por produto vendido, lutar por uma margem melhor, do que disputar maior fatia de um mercado que vinha se alargando com o crescimento da demanda de etanol. Nas duas últimas safras o setor elevou a sua rentabilidade. Os agentes optaram por não investir e não aumentar a sua alavancagem financeira, o que aumenta o risco e reduz o retorno por capital empregado.

Essa lógica vale especialmente para o elo dos usineiros que ganhou poder de barganha frente a distribuidores e ainda mais sobre os produtores rurais independentes. Estes últimos vinham denunciando a prática de cartel por parte dos usineiros, tanto na compra de cana-de-açúcar quanto na venda de etanol. Segundo a denúncia os usineiros estariam exercendo o poder de oligopsônio (quando não monopsônio regional) para reduzir preços e margens dos produtores de cana-de-açúcar. Isso teria desincentivado crescentemente o aumento do plantio por parte dos independentes.

Conseqüentemente, a cana-de-açúcar foi ficando mais escassa o que teria gerado uma ociosidade de pelo menos 20% da capacidade de moagem na indústria. Assim, a escassez melhorou a posição do produtor na negociação. O preço da cana aumentou e as empresas se viram impelidas a se integrar cada vez mais para trás. Passaram a produzir mais cana do que desejavam por falta de opção. Essa tem sido a melhor forma de assegurar a qualidade e o suprimento de seus insumos.

Num contexto de aumento dos custos de terra e de insumos agrícolas, os produtores preferem ajustar somente no preço a melhorar os processos e a produtividade, que são logrados em mais largo prazo. Como as empresas de fertilizantes também são grandes multinacionais com forte capacidade de fixar preços, os elos à montante da cadeia exercem pressão altista nos preços. Além disso, o elo dos distribuidores tem um grau de concentração significativo e os comercializadores em muitos casos têm mercados cativos locais e ainda são acusados de formar cartéis. O problema é que tais práticas são difíceis de serem comprovadas e, portanto, coibidas pelos órgãos competentes. O consumidor deixa de ter escolha. Não raro há diferenças importantes nas estruturas de custos dos postos e grande proximidade em seus preços finais de combustíveis. Quando toda a cadeia disputa margens ao mesmo tempo há um risco de escalada de preços. É isso que tem ocorrido nos últimos anos. Isso pode ser constatado pela recente trajetória de lucros (ebitda) da maior parte dos agentes da cadeia de etanol.

De fato o aumento do preço do açúcar elevou a rentabilidade global das usinas. Estima-se que o preço dele permaneça alto nos próximos anos. No entanto, como há uma interdependência entre os dois mercados: de etanol e de açúcar, choques de oferta ou demanda em algum deles afetam o outro mercado. Este é outro fator complicador para o agente incumbido de regular esse setor, pois a lógica da demanda do mercado de açúcar é totalmente distinta daquele que vigora para a demanda etanol. Entretanto, as políticas não podem colocar os dois em oposição. É preciso incentivar os investimentos em destilarias autônomas, mas não parece razoável punir os produtores e exportadores de açúcar. Ambos os produtos são importantes.

Nessas condições, a regulação desse setor passa por coordenar a oferta a esses mercados e primar pela garantia de abastecimento de etanol. O problema é que a ANP, que recebeu a incumbência de fazer esse papel, exerce a regulação da produção de petróleo, que é realizada após leilões de concessão de áreas com possíveis jazidas de hidrocarbonetos. Essa experiência serve muito pouco para a atividade regulatória da produção de etanol e, portanto, de cana-de-açúcar. Por outro lado, para garantir o abastecimento de etanol a Agência tem apontado em duas direções principais: i) a da regulação de contratos que deveriam ser de mais largo prazo e ii) o fomento à formação de estoques reguladores.

Quanto aos contratos, atualmente, cerca de 70% da produção já é objeto de contrato de fornecimento. O que é preciso é requerer uma contratação de um percentual de anidro superior ao que vem sendo praticado. Alargar o prazo dos contratos seria interessante, embora talvez não seja muito viável devido ao planejamento anual da safra e da produção de etanol. Ademais, essa iniciativa de regular os contratos não deveria se limitar ao fornecimento de etanol às distribuidoras. É importante acompanhar as relações contratuais entre usineiros e produtores de cana-de-açúcar. Há uma assimetria entre esses agentes que vinha privilegiando os usineiros. Na prática, garantir o suprimento de determinados volumes de etanol anidro e hidratado, especificamente, também envolve assegurar a oferta dos insumos necessários. Ademais, caso os usineiros tenham de plantar toda a cana de que precisam, eles estarão comprometendo parte do capital que poderia ser investido em novas unidades de produção e na ampliação das existentes.

No que se refere à formação de estoques, não basta estocar em um contexto em que a oferta anual deverá ser significativamente superior à demanda total ao final do ano. É preciso que o volume médio de oferta de etanol seja adequado. O estoque regulador é um instrumento eficiente para amortecer grandes oscilações na oferta e nos preços ao longo da safra e entressafra. Todavia, dentro da lógica de mercado, o agente só tem incentivos para estocar se ele vislumbrar um retorno monetário superior no momento em que ele for vender. Caso ele obtenha crédito para formar estoques esse retorno terá de ser superior à taxa de desconto que ele usa, mas também compensar os juros pagos. Esse spread teria de ser coberto pela diferença entre o preço no ato de estocagem e o preço venal do etanol ao final do período.

Por isso, é fundamental sejam ofertados instrumentos de crédito em condições adequadas para a formação de estoques. O problema é haver interesse por parte dos agentes para utilizá-las. As últimas linhas de crédito dessa natureza que o BNDES disponibilizou nos últimos dois anos não foram acessadas com a justificativa de atraso na liberação e de altos juros praticados. A pergunta que deve ser feita é se a formação estoques poderá ser suficiente estando sujeita à lógica de mercado. É preciso um tratamento diferenciado para incentivar a estocagem ou é possível estabelecer algum mandato para a formação de estoques?

Nesse contexto, um dos principais papéis da Agência deverá envolver o elo da distribuição e comercialização de combustíveis, o qual ela já conhece e possui expertise para regular. A exceção dos óbices legais à comprovação e enquadramento de agentes envolvidos em prática de cartel, a ANP exerce, com propriedade, as funções a ela atribuídas até então. No entanto, o novo desafio de regular a atividade de produção e fornecimento de etanol envolve outras competências e acúmulo de conhecimento específico. O setor sucroenergético possui características mais identificadas com as atividades agroindustriais do que a indústria energética, nas suas distintas manifestações. Assim, a assimetria de informações entre regulador e regulado deverá ser significativa, pelo menos em um primeiro momento.

A necessidade de regular toda a cadeia resulta da introdução de veículos flexfuel, que promoveu uma nova modalidade de inserção do setor sucroenergético na oferta de combustíveis. Esse novo arranjo impeliu que o mesmo passasse a ser tratado como produtor de energia. Não faz sentido qualquer medida regulatória no sentido de garantir o abastecimento de etanol sem que antes a oferta de insumos esteja assegurada.

A perfeita substitutibilidade entre a gasolina e o etanol criou a oportunidade deste último se tornar protagonista no mercado brasileiro de combustíveis. O aumento potencial de produção e consumo de etanol levou os players e analistas a projetar, por muito tempo, um crescimento do mercado de etanol à frente do mercado de gasolina. Contudo, o mesmo tempo em que se difundia o discurso de que a gasolina teria se tornado o combustível alternativo no Brasil, a competitividade do etanol se reduzia gradativamente e ele perdia cada vez mais espaço para a gasolina e ficava mais caro que o etanol dos Estados Unidos.

Nesse contexto, o Brasil começou a importar etanol daquele país. Estava importando subsídio, uma vez que o etanol de milho era subsidiado pelo governo americano. No entanto, o senado dos Estados Unidos aprovou a eliminação desses subsídios e caminha no sentido de abrir mais aquela economia à importação do etanol brasileiro. O fato é que o Brasil não tem conseguido ofertar o suficiente para a sua demanda interna e pode estar perdendo a oportunidade de alavancar o mercado mundial de etanol. Com o risco de insegurança no abastecimento os países que não produzem etanol não terão incentivos para estabelecer ou ampliar mandatos de adição de etanol na gasolina consumida por seus veículos.

O setor reivindica melhores condições para investir, mas quais seriam os incentivos desejados pelo setor? Os principais estímulos que vêm sendo requeridos são: i) liberalização do preço da gasolina na refinaria; ii) institucionalização de regras claras e duradouras que favoreçam a estabilidade; iii) equalização e redução de impostos; iv) linhas de financiamento em condições especiais.

No entanto, a primeira reivindicação contribui para aumentar a instabilidade, pois potencializa a volatilidade do preço da gasolina. No Brasil, o preço da gasolina na refinaria não difere significativamente de outros países como aponta o gráfico 1. Na prática, os elementos que fomentam a instabilidade, antes de tudo é a flexibilidade entre a produção de etanol e açúcar e o próprio advento do carro flexfuel. Já o manejo do percentual de mistura de álcool na gasolina, quando há escassez de etanol, ao contrário, contribuiu para amortecer variações bruscas nos preços. O uso desse instrumento não é incompatível com a instituição de um marco regulatório dotado de instrumentos de enforcement adequados que garantam maior segurança jurídica aos investidores.

Gráfico 1: Preços Internacionais de Gasolina – média 2010

Fonte: Petrobras

O tema envolvendo os impostos é o mais delicado no país e dificilmente serão atendidas todas as expectativas no curto prazo. Ademais, há o risco de eventuais quedas de impostos não se traduzirem em redução de preços. No que tange às linhas especiais de financiamento, é preciso salientar o papel estratégico do setor para o Brasil. O problema é que a prática de juros abaixo da taxa básica do país é qualificada como uma forma de subsídio quando se pensa no mercado interno. Todavia, o Brasil possui os juros mais altos do mundo, o que constitui um fator que deprime a competitividade da indústria. Para que a competitividade internacional do etanol seja promovida é razoável equalizar as condições de acesso a crédito. Essa prática é muito diferente da subvenção que era dada pelo governo americano ao etanol de milho.

Em verdade, o que o país deve prover são os incentivos para modernizar o parque produtivo e melhorar a produtividade agrícola. A oferta de linhas de crédito para a renovação dos canaviais e ampliação da capacidade produtiva pode contribuir para que haja disponibilidade, qualidade e preços em níveis adequados. No entanto, depende do interesse do setor em aumentar a oferta de etanol, uma vez que isso reduz a rentabilidade do negócio. Nesse contexto, os desafios de planejar e regular o setor são maiores, pois além de requerer uma coordenação fina da esfera pública com a esfera privada, é preciso inibir as condutas anticompetitivas. Esse processo poderia contribuir para reduzir o desequilíbrio entre os agentes no interior da cadeia e a assimetria de informações entre o setor público e o privado. A agência reguladora poderá centralizar informações, controlar toda a cadeia e ajudar a aumentar a estabilidade no mercado de etanol.

É sabido que a principal razão para a crise do etanol é a falta de cana-de-açúcar. No entanto, o aumento no preço álcool anidro (devido a sua oferta limitada) contaminou a gasolina e impediu que o consumidor pudesse consumir gasolina mais viável do que o etanol. A justificativa do setor para esse cenário é o aumento de custos e a falta de rentabilidade.  Ambas são meias verdades que não explicam a contento o desequilíbrio recente. Desde 2009 os preços e a rentabilidade do setor melhoraram. Os efeitos da crise de crédito arrefeceram com o apoio do BNDES. Ademais, os custos dos insumos agrícolas não aumentaram tanto como se faz parecer. O preço da cana aumentou, ou seja, o custo para usina se elevou um pouco. É o resultado da falta de investimento nos canaviais. Mesmo assim, no último ano os grupos econômicos do setor registraram lucros significativos. Ainda assim, é um consenso a urgência da melhoraria da infraestrutura logística para reduzir custos.

Ademais, os grupos econômicos maiores devem assumir a vanguarda. Junto das entidades de classe podem aprimorar as projeções de oferta e demanda como subsídio do planejamento de oferta. A função de planejar deve ser exercida não apenas pelo governo. Os diversos agentes devem se envolver nesse processo para aumentar a coordenação entre os diversos elos da cadeia produtiva e no interior de cada elo. Esses elementos contribuem para a estabilidade do setor. Embora ela seja diferente de previsibilidade, a conformação de um mercado mais estável é mais realista e pode ocorrer em um cenário de bons resultados do ponto de vista microeconômico e macroeconômico: lucros razoáveis, preços módicos e estabilidade monetária.

Concluindo, tudo indica que solução definitiva para a crise na oferta de etanol passe por um conjunto de incentivos que devem ser bem aproveitados por toda a cadeia do etanol. Um novo marco regulatório e a atuação dos agentes de regulação e defesa da concorrência parecem ser cada vez mais relevantes. Tudo isso não é capaz de resolver o problema, nem mesmo no longo prazo, caso o atores privados não exerçam a sua função de imobilizar capital, assumir riscos e contribuir com o crescimento do mercado. Não basta exercer pressão política para obter algumas concessões. É preciso permitir que o mercado cresça. A frustração a respeito das vantagens do carro flexfuel, da produção e utilização do etanol pode gerar prejuízos muito maiores para o setor. Ela pode reforçar a aposta de que o etanol é um combustível de transição. Útil até que os carros que usam eletricidade se consolidem. Assim, é razoável que se utilize todos os instrumentos disponíveis para estabilizar esse mercado caso o Brasil acredite que o etanol é um combustível viável do ponto de vista econômico, tecnológico e ambiental.

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  1. Por se tratar de trade-off entre dos setores diferentes, Geração de Energia X Alimentos, entendo que existem dois conjuntos de medidas possíveis que o Governo pode lançar mão para regular o setor.
    O primeiro conjunto são medidas de choque, tais como, a redução do percentual de alcool na gasolina, aliviando um pouco a pressão sobre a demanda do produto, instituição de Imposto sobre Exportação do Açucar, reduzindo a atratividade e compensando a sociedade dos impactos macro-economicos consequentes da alta internacional do valor da commodity através da apropriação para o Estado de parte da renda obtida, e, in extremis, estipulação de cota de exportação para o açucar.

    O segundo conjunto, são medidas de cunho estruturante, tais como, uma maior formalização do mercado produtor de Etanol pela ANP, adotando-se modelo similar ao imposto às termicas, i.e., para uma usina ser licenciada para produção de etanol, tem de ter contrato que garanta uma produção mínima do produto, mas dando ao usineiro certa liberdade para arbitrar sobre o volume de produção que exceder a quantidade mínima contratada e a capacidade máxima da usina.
    Outra medida para incentivar o aumento da área de plantio, seria o fornecimento de financiamento dos insumos para o plantio exclusivamente para novas culturas.
    E, finalmente, o financiamento para P&D de pesquisas que busquem novas alternativas a produção de etanol.

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