Grupo de Economia da Energia

A questão dos royalties: justiça social ou guerra fiscal

In petróleo on 01/08/2011 at 00:10

Por Marcelo Colomer

O apelo do presidente do senado José Sarney para que os governadores dos estados produtores e não produtores de petróleo cheguem a um acordo sobre a nova política de distribuição dos royalties mostra que após mais de um ano da publicação do artigo intitulado O Debate Sobre os Royalties Petrolíferos, pelo professor Helder Queiroz , a definição de uma nova política de distribuição das participações governamentais do setor de petróleo e gás natural entre os estados brasileiros ainda mostra-se rodeada por inúmeras incertezas.

Segundo o presidente do Senado, os governadores dos estados produtores, dos estados não-produtores e a União têm até o dia 15 de agosto de 2011 para chegar a um consenso sobre a partilha dos royalties do petróleo. Caso não haja um acordo que permita a votação da proposta que tramita no Congresso até a data estipulada, será colocado em votação o veto presidencial ao artigo que condiciona a distribuição dos royalties às regras do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e dos Municípios (FPM).

A possível revogação do veto presidencial à emenda que privilegia os estados não produtores em detrimento dos estados produtores, principalmente Rio de Janeiro e Espírito Santo, levará provavelmente a uma disputa judiciária indesejada por ambas as partes. É por este motivo que os lideres dos estados produtores e não produtores no Congresso buscam incessantemente um acordo que beneficie ambas as partes. A questão que se coloca é quais são os princípios que vão nortear esse acordo.

A redação original do projeto de lei 5.938 de 2009 que regulamenta as atividades de exploração da região do pré-sal definiu em seu artigo 50 que, até que seja publicada uma legislação específica para o regime de partilha de produção, o pagamento dos royalties devidos pelo contratado sob o regime de partilha de produção observará o disposto nas Leis 7.990, de 28 de dezembro de 1989, e 9.478, de1997.

Contudo, em dezembro de 2010, foi aprovada pela Câmara dos Deputados a emenda Ibsen Pinheiro que redefine a distribuição dos royalties não somente da região do pré-sal como também das áreas já licitadas do pós-sal. Segundo a emenda, retirada a parcela dos royalties que cabe a União o restante dos recursos deverão ser igualmente distribuídos entre todos os estados e municípios da federação de acordo com o Fundo de Participação dos Estados e o Fundo de Participação dos Municípios. A justificativa dos governadores dos estados não produtores para se estender o novo modelo de distribuição dos royalties às áreas já licitadas é que a produção comercial do pré-sal só deve começar a ocorrer a partir de 2013. Isto penalizaria os estados não-produtores que só passariam a receber suas parcelas das participações governamentais a partir daquele ano.

A emenda Ibsen Pinheiro cria uma situação absurda tanto em termos jurídicos quanto em termos fiscais. A proposta do deputado do PMDB do Rio Grande do Sul altera as regras estabelecidas nos contratos de concessão já firmados e compromete o equilíbrio fiscal e os programas de investimento em curso dos municípios e dos estados produtores. Isto porque muitos dos investimentos planejados por estes estados tiveram como base orçamentária os recursos provenientes dos royalties das áreas já licitadas.

No caso do estado do Rio de Janeiro, por exemplo, as receitas provenientes dos royalties da produção de petróleo e gás natural (destinadas ao estado e aos municípios) correspondem a cerca de 10% das receitas estimadas no orçamento de 2011 (R$ 51 bilhões). Uma redução não planejada do montante de royalties arrecadados pelo estado e pelos municípios da região levará a uma grave crise fiscal com conseqüência para o ritmo de investimento da região.

Uma análise do impacto do novo sistema de repartição dos royalties do petróleo sobre os estados do Rio de Janeiro e Espírito Santo mostra que, com base na produção de petróleo e gás natural do mês de maio de 2011, o impacto na arrecadação dos municípios e do estado do Rio de Janeiro atinge um valor de 420 milhões de reais. No caso do Espírito Santo esse valor pode atingir 89 milhões de reais. Em outros termos, seria preciso que a produção de petróleo atingisse a marca de 60 milhões de barris dia para que não houvesse diferença no valor absoluto dos royalties arrecadado pelo Estado do Rio de Janeiro.

Uma alternativa sugerida pelo senador Pedro Simon para compensar a perda das receitas dos estados produtores era a transferência dos recursos da parcela da União sobre os royalties para os estados e municípios produtores. Nesse sentido, partindo da análise acima seriam necessários 510 milhões de reais ou 72% da receita total da união com royalties (de acordo com a regra de distribuição proposta por Ibisen Pinheiro) para compensar as perdas dos estados produtores.

Os dados acima mostram que a proposta de deputado Ibsen Pinheiro apresenta-se de difícil implementação. Acredita-se que os governadores dos estados produtores e não produtores deverão chegar a um acordo onde os estados que não produzem petróleo deverão receber uma parcela dos royalties e participações especiais desde já, e não só quando as áreas ainda não concedidas do pré-sal começarem a produzir. Por outro lado, os estados produtores deverão ficar com uma fatia maior dos ganhos com a exploração do pré-sal.

Outro princípio que deve ser acordado entre os governadores é de que a riqueza gerada pela produção de petróleo deve ser “blindada” para evitar desperdício. Em outros termos, deseja-se vincular os recursos financeiros provenientes da produção de petróleo e gás natural a gastos específicos como saúde, educação e infraestrutura.

A proximidade de um possível acordo entre os estados produtores e não-produtores, contudo, coloca em pauta o teor do debate sobre a redistribuição dos frutos das riquezas naturais do país. A emenda Ibsen, a emenda Simon e a própria relutância dos estados produtores em renegociar uma distribuição menos concentrada das participações governamentais mostram que os interesses políticos e orçamentários de curto prazo vêm se sobrepondo aos objetivos de justiça social e redistribuição inter-geração das riquezas naturais.

De fato, a elevada arrecadação de royalties do petróleo por alguns estados e municípios vem permitindo que estes entes da federação adotem uma política de renúncia fiscal. Os subsídios fiscais praticados por estados e municípios produtores de fato acabam por aumentar a atratividade dessas regiões para o investimento produtivo. Sendo assim, mais do que promover uma redistribuição social e intertemporal das riquezas minerais, os recursos do petróleo têm sido utilizados como instrumentos de competição fiscal entre os estados e municípios.

É importante, nesse sentido, que a sociedade brasileira perceba que o debate sobre a distribuição das riquezas naturais não pode se perder no meio das disputas partidárias e da guerra fiscal existente entre os estados da federação.

Leia outros textos de Marcelo Colomer no Blog Infopetro

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  1. A discussão dos royalties deveria ser reavaliada na seguinte perspectiva.
    Como pela Constituição Federal art. 20o. (IX) os recursos do subsolo pertencem a União, a formulação de uma regra de divisão dos royalties deveria contemplar TODOS os recursos de forma Única, e não especificamente um recurso, criando desta forma um instrumento coerente e transparente de divisão do benefício econômico.

  2. Concordo plenamente com o Sr. Ermio Patrão. Pois o Brasil precisa desenvolver-se como um todo. Os recursos portando, devem ser distribuídos de forma a contemplar todos os estados da União. Ou estaremos incorrendo no mesmo erro de décadas: privilegiando alguns estados no tocante ao desenvolvimento em detrimento dos demais. Somos todos um País ou não?

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