Grupo de Economia da Energia

A encruzilhada da política de precificação dos combustíveis no Brasil

In petróleo on 05/03/2012 at 00:15

Por Edmar de Almeida

Com a descoberta do pré-sal o Brasil colocou na sua agenda aquele que deve se tornar o principal desafio da política energética nacional nas próximas décadas. Mais precisamente, trata-se da tentação política de praticar preços de combustíveis no país abaixo dos praticados no mercado internacional. Os países que são exportadores de petróleo em sua grande maioria acabam cedendo à esta tentação política, com grandes impactos negativos para a política econômica e energética.

O Brasil pelejou com este problema constantemente durante as décadas de descontrole inflacionário. Naquele momento, o país era grande importador de petróleo. O fato de segurar os preços do petróleo tinha efeitos econômicos desastrosos para a Petrobras e também para as contas públicas. Foi justamente a consciência de que as conseqüências seriam desastrosas que garantiu um mínimo de racionalidade na política de preços de combustíveis no Brasil ao longo do tempo.

Atualmente, no limiar de se tornar um grande exportador de petróleo, uma nova visão do problema vem se instalando em algumas esferas políticas e do governo. Seria a idéia de que a autossuficiência na produção de petróleo e derivados dará à Petrobras maior margem para não seguir o mercado internacional de derivados. Esta é uma visão tácita. Não é fruto de uma reflexão técnica e política.

À primeira vista, a nova versão do velho dilema “maior controle da inflação” versus “política racional de preços de combustíveis” parece pender mais para o controle da inflação. Ou seja, o segundo objetivo poderia ser sacrificado para privilegiar o primeiro, já que as conseqüências de uma política de preços desalinhados não seriam tão nefastas como outrora. Esta visão é muito perigosa, pois o não alinhamento dos preços dos combustíveis domésticos com o mercado internacional tem o mesmo poder destrutivo para a economia nacional e para o setor energético que sempre teve.

Em primeiro lugar, vale ressaltar que boa parte da expansão prevista para a indústria nacional está ancorada no ambicioso programa de investimentos da Petrobras. Este por sua vez depende do desempenho econômico da empresa e da sua credibilidade no mercado financeiro. Se a condição de ser estatal implica em praticar um preço de petróleo significativamente inferior aos das outras empresas atuando no Brasil e no mercado internacional, a credibilidade econômica da Petrobras passa a estar em cheque. Neste contexto, dificilmente a Petrobras conseguirá mobilizar os recursos necessários para cumprir com seu plano de expansão.

A prática persistente de preços de derivados mais baixos que no mercado internacional não traz prejuízos apenas para a Petrobras. Esta prática introduz incertezas econômicas importantes com conseqüências para todo o setor energético nacional. Os vultosos investimentos da indústria de bens e serviços para o setor de petróleo dependem da expectativa dos investimentos da Petrobras e seus parceiros. Vale ressaltar que a política de conteúdo local na expansão da indústria de petróleo e gás constitui um elemento estruturante da atual política industrial do país.

Para além do setor petrolífero, a manutenção dos preços domésticos desalinhados com o mercado internacional coloca em cheque um bastião importante da política energética nacional, que é o programa do etanol. O represamento dos preços da gasolina significa na prática um controle indireto dos preços do etanol hidratado usado nos carros flex. Isto cria uma distorção importante no mercado de etanol, na medida em que o etanol anidro (misturado na gasolina) não tem um limite para a evolução dos preços. Ou seja, a política de preços para a gasolina está dando um sinal claro para os produtores. O negócio do etanol hidratado é mais arriscado! Melhor é focar na produção do açúcar e no etanol anidro. Este último não tem preços controlados na medida em que a mistura com a gasolina é obrigatória. Ou seja, os produtores de gasolina C têm que comprar o etanol anidro pelo preço que tiver valendo no mercado. Uma política de forte represamento dos preços da gasolina certamente resultaria na morte do programa do etanol hidratado a médio e longo-prazos.

Estas razões já seriam suficientes para se convencer de que a importância do alinhamento dos preços não diminuiu no contexto atual. Entretanto, é importante ressaltar a grande transformação em curso na estrutura da indústria de petróleo nacional. A participação de novos atores na produção vem crescendo e tende a aumentar. Num cenário de médio prazo poderemos ter empresas privadas nacionais e internacionais produzindo volumes muito grandes de petróleo. Se a política de precificação atual não mudar, teremos a Petrobras vendendo petróleo no Brasil a preços abaixo do mercado enquanto seus concorrentes poderão exportar o petróleo (às vezes de um mesmo campo) a preços internacionais. Num contexto de competição no upstream, o fardo que carregaria a Petrobras pode se tornar demasiadamente pesado.

Neste contexto, é importante se perguntar se ainda é sustentável um tratamento diferenciado à Petrobras na questão da precificação dos combustíveis. Já é hora de se iniciar uma reflexão sobre os objetivos, os instrumentos e as opções para a política de precificação dos combustíveis no Brasil.

Esta discussão não precisa abrir mão de algumas premissas importantes da política atual. O governo sempre anunciou claramente que quer evitar uma volatilidade nos preços dos combustíveis na bomba. Certamente, a redução deste tipo de volatilidade é uma política legítima. Entretanto, existem opções de política para se obter este mesmo resultado.

Para iniciar a discussão é importante separar o problema da volatilidade do problema da carestia. Num cenário de grande variação e elevação dos preços do petróleo no mercado internacional, existem dois problemas diferentes: a volatilidade e a carestia. O governo não pode atacar os dois ao mesmo tempo e dizer que está apenas evitando a volatilidade. Para cada um existem opções de política diferentes.

Com relação à volatilidade de preços, dois tipos de políticas podem ser observados na experiência internacional: o uso de uma empresa estatal para evitar a volatilidade ou a criação de um fundo de estabilização de preços. O primeiro caso é utilizado em países produtores onde existe uma empresa totalmente estatal que detém o monopólio legal da produção e do refino do petróleo. Certamente, este não é o caso da Petrobras.

A segunda opção é mais utilizada em países importadores de petróleo e derivados (Chile e Peru, por exemplo), mas nada impede que seja praticada em países produtores e exportadores. No caso dos fundos de estabilização, empresas importadoras ou refinadoras têm seus preços de venda para as distribuidoras controlados pelo governo. Entretanto, os importadores e os refinadores têm a garantia de receber do fundo de estabilização a diferença, caso os preços autorizados sejam inferiores ao do mercado internacional. O fundo pode ser alimentado por uma pequena parte dos impostos sobre os combustíveis. Neste modelo, periodicamente o governo avalia se é necessário reajustar os preços. Caso o fundo ainda tenha recursos, poderá optar por esperar um momento mais adequado para fazê-lo. Existem muitas variantes de modelos de estabilização de preços. É importante estudar as melhores opções para o caso Brasileiro. Entretanto, uma vantagem importante deste tipo de política é dar uma maior transparência ao mercado e maior segurança econômica a todo o setor energético nacional, principalmente à Petrobras.

A questão da carestia não é menos importante. Entretanto, tem uma natureza muito diferente do problema da volatilidade. É importante admitir que os preços dos combustíveis no Brasil são elevados quando comparados com países de mesmo nível de renda per-capita. Entretanto, vale ressaltar que foi por causa desta política de realismo de preços que o Brasil conseguiu avançar na indústria petrolífera e liderar a indústria dos biocombustíveis. No longo-prazo, uma política importante para enfrentar a carestia dos combustíveis é a promoção da eficiência energética. O Brasil parece ter deixado para um segundo plano sua política de promoção de economia de combustíveis nos automóveis.

Num contexto de possível elevação e fortes picos no preço do petróleo no mercado internacional, é importante que o governo busque instrumentos para mitigar a carestia que vão além de um fundo de estabilização. Para este fim, o instrumento mais adequado é a variação da taxação dos combustíveis. A atual estrutura tributária dos combustíveis no Brasil não é suficientemente flexível. O governo federal tem apenas um instrumento tributário para variar a taxação que é a CIDE. Entretanto, este imposto representa uma parte pequena da carga tributária. Num contexto de forte elevação dos preços do mercado internacional, o governo federal pode fazer pouco para desonerar os combustíveis. Acaba tentando evitar a carestia diminuindo a remuneração da Petrobras.

Os argumentos listados acima mostram que chegou o momento para uma discussão franca na sociedade brasileira sobre nossa política de combustíveis. Não podemos negar que o atual modelo de precificação dos combustíveis funcionou adequadamente após a reforma que “liberalizou” os preços no início da década de 2000. O país pôde dar um grande salto e se destacar na indústria energética mundial. Mas este modelo está dando fortes sinais de esgotamento e traz implicitamente riscos que não deveriam ser tolerados por uma política energética responsável.

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  1. [...] See the original post here: A encruzilhada da política de precificação dos combustíveis no Brasil [...]

  2. Acredito que esta análise possa se dar em um nivel de granularidade menor em termos macro-econômicos, i.e., alguns produtos específicos, devido à suas características e ao acréscimo de um diferencial competitivo na produção industrial, poderiam ter um preço praticado inferior ao mercado internacional, já outros destinados ao consumo em geral, devem ter uma política relativamente alinhada aos padrões internacionais de preços. Pois sempre haverá alguém realizando arbitragem e apropriando-se da renda oriunda desta diferença.

  3. [...] as refinarias, ou econômicas como a demanda. Segundo o professor Edmar Almeida em seu artigo “A encruzilhada da política de precificação dos combustíveis no Brasil” a questão envolve a política de precificação dos combustíveis no [...]

  4. [...] as refinarias, ou econômicas como a demanda. Segundo o professor Edmar Almeida em seu artigo “A encruzilhada da política de precificação dos combustíveis no Brasil” a questão envolve a política de precificação dos combustíveis no [...]

  5. [...] O artigo “A encruzilhada da política de precificação dos combustíveis no Brasil”, ”publicado no Infopetro, de autoria do professor Edmar de Almeida, discute os riscos da atual [...]

  6. [...] continuará faltando produção local de gasolina e etanol no Brasil. [1] O artigo “A encruzilhada da política de precificação dos combustíveis no Brasil”, ”publicado no Infopetro, de autoria do professor Edmar de Almeida, discute os riscos da atual [...]

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