Grupo de Economia da Energia

Novos desafios para os reguladores de energia

In energia on 28/05/2012 at 00:15

Por Helder Queiroz

Um dos traços mais marcantes das mudanças estruturais e institucionais no modo de organização das indústrias energéticas, observadas desde o fim da década de 1980, foi a criação das agências reguladoras. Em todos os países que promoveram tais transformações, a criação de órgãos de regulação setorial de energia promoveu uma redefinição das fronteiras de competência e responsabilidades dentro do próprio Estado.

Cabe destacar que a multiplicação recente do número de órgãos reguladores em todos os países ampliou a variedade e a qualidade do exercício da regulação. As agências reguladoras ainda não atingiram a plena maturidade para o exercício de sua atividade e qualquer análise comparativa de suas estruturas e desempenhos pode revelar a imensa variedade de situações de um país a outro.

Desse modo, é sempre de grande utilidade confrontar as experiências de diferentes países e órgãos reguladores a fim de aprimorar a qualidade da regulação. É nessa perspectiva que se realizam, a cada três anos, os Fóruns Mundiais de Regulação de Energia. A sua quinta edição, realizada em maio de 2012, em Quebec, no Canadá, reuniu representantes de mais de 70 (setenta) países.

Desde a sua primeira edição, a agenda de discussões sobre o exercício da regulação de energia tem mudado de eixo.

Nos três primeiros Fóruns – 2000, 2003 e 2006 – o foco central residiu na construção dos novos marcos regulatórios e na consolidação, inclusive no plano organizacional, das agências recém-criadas. Nesta fase, os temas colocados em tela versavam sobre o processo de conclusão e aperfeiçoamento das reformas estruturais e regulatórias, com ênfase nos temas da desverticalização das indústrias, das formas de promoção da competição e dos regimes de incentivos, visando estimular investimentos e proteger os consumidores. Mas também já se percebia a dificuldade de simplesmente replicar modelos institucionais de um país a outro, devido às especificidades setoriais e institucionais de cada caso.

No Fórum de Quebec, percebe-se que as agências reguladoras de energia, criadas ao longo dos últimos vinte anos, entraram numa nova fase, após o reconhecimento de que o exercício da regulação em mercados energéticos liberalizados se revelou uma tarefa muito mais complexa do que se imaginava nos anos 1990.

Por um lado, foram progressivamente consolidados os procedimentos de regulação, como, por exemplo, as consultas e audiências públicas que buscam assegurar a transparência da atividade regulatória; por outro, percebe-se que a regulação econômica do setor de energia ingressa hoje numa nova fase marcada pela franca revisão e ampliação de suas missões e instrumentos.

Colocando abordagens conceituais à parte, o que o regulador encontra na prática é um conjunto de agentes econômicos perseguindo, legitimamente, interesses distintos. Ainda que as tentativas de maior interação com estes grupos, na detecção de suas necessidades, possam ser diversas e inovadoras, a tarefa de interpretar o que é de interesse público continua complexa.

Tal complexidade está associada à necessidade imperativa de encontrar mecanismos inovadores e eficientes de regulação capazes de lidarem com o contexto global de incerteza macroeconômica, política e energética, cujo resultado depende da redefinição dos objetivos e instrumentos das políticas públicas.

A dimensão macroeconômica está relacionada com a as dificuldades de se construir, de forma consistente, alternativas de saída da crise de 2008. O fraco desempenho das economias dos países desenvolvidos, especialmente na União Europeia, em termos de recuperação dos níveis de emprego e do PIB, tem gerado baixos níveis de investimento setorial, em particular nos segmentos de transporte e distribuição de eletricidade e de gás.

A crise macroeconômica na zona do euro se reflete igualmente no plano político, com os problemas inerentes à assimétrica correlação de forças entre os países-membros e à falta de convergência com relação à saída da crise.

A incerteza política diz respeito ainda às questões geopolíticas reinantes no Oriente Médio, em particular aqueles referentes às tensões em torno do programa nuclear iraniano e os países ocidentais, bem como à deterioração da situação política e social na Síria.

Já a incerteza no setor de energia propriamente dito concerne o processo de adequação das políticas energéticas ao triplo objetivo colocado hoje nas agendas de todos os países, com relação à: i) segurança do abastecimento e redução da dependência energética, com especial ênfase no desenvolvimento de reservas de petróleo e gás não-convencionais; ii) redução das emissões de poluentes e melhoria da qualidade dos combustíveis e iii) a expansão das energias renováveis.

Não é trivial a compatibilização desses três objetivos. Ainda assim, as políticas energéticas em diferentes países e as estratégias das empresas de energia estão sendo progressivamente reorientadas a fim de viabilizar, no longo prazo, padrões de produção e uso de energia que levem em consideração as novas condições de contorno do setor. Tal processo amplia o leque de alternativas tecnológicas que envolvem novas fontes de energia e novos equipamentos. No entanto, a viabilidade econômica e os ganhos potenciais de escala de tais alternativas ainda não estão assegurados, dificultando não só os exercícios de previsão de oferta e demanda de longo prazo, mas também a implementação de instrumentos seletivos de política energética favorecendo uma dada alternativa.

Quais as implicações desse contexto de incerteza sobre as tarefas de regulação de energia?

Os debates e as reflexões do Fórum Mundial de Quebec giraram em torno das modalidades de adequação do exercício da regulação a este processo significativo de revisão de políticas energéticas.

À guisa de se estabelecer uma síntese de tais discussões, quatro pontos específicos merecem atenção especial.

Primeiro, foi destacada a importância de uma visão estratégica de longo prazo dos órgãos reguladores, mais flexível e adaptável, sem que isto implique em minar sua credibilidade ou aumentar simplesmente seu poder discricionário. Isto não deveria tampouco implicar na redução da autonomia decisória. Porém, tal como foi discutido em Quebec, não é rara a ampliação do poder de intervenção do Executivo em situações de crise. Em tais circunstâncias, é possível observar a redução das missões delegadas e da autonomia das agências, pois em situações extremas o Poder Executivo pode julgar que a sua própria credibilidade pode ser afetada. Como foi destacado acima, o desenvolvimento da capacidade técnica e a solidez do processo decisório são atributos importantes dos reguladores ante a situações desta natureza.

Segundo, a regulação e o estímulo à inovação não se constituem tarefas incompatíveis. O papel do regulador na promoção das energias renováveis, das fontes de energia não-convencionais e de novas tecnologias, passa pela construção e pela adaptação de um arcabouço jurídico e regulatório que confira previsibilidade às empresas em seus processos de tomada de decisão de investimentos. Mas parece claro e relacionado com o ponto anterior, que é indispensável para que tal tarefa seja bem sucedida que os órgãos reguladores sejam dotados de capacidade de adaptação de seus instrumentos e dispositivos regulamentares.

Terceiro, é crescente a preocupação dos reguladores com as questões de segurança operacional e dos impactos ambientais após os gravíssimos acidentes do Golfo do México e de Fukushima. Este ponto passou a ser central para a regulação das indústrias de energia. Nesta perspectiva, tornam-se cada vez mais relevante as tarefas de monitoramento e as normas prudenciais de controle operacional buscando prevenir situações desta natureza. Assim, as exigências das autoridades governamentais e órgãos reguladores se tornaram efetivamente mais rígidas, exigindo a adequação das empresas às novas regulamentações, em matéria de segurança operacional e gerenciamento de riscos.

Quarto, a atenção a ser prestada pelos reguladores ao interesse dos consumidores foi igualmente abordada, porém à luz de um novo enfoque que incorpora, além dos consumidores propriamente ditos, também os cidadãos e a opinião pública. Isto decorre da velocidade da transmissão das informações – corretas ou incorretas- e mesmo do papel das redes sociais na formação da opinião pública. Para tal, a capacidade de comunicação dos órgãos reguladores tem que ser apurada e também adaptada a esta realidade, sem, contudo, reduzir o peso e a importância do caráter técnico das suas decisões.

De todo modo, é fundamental fortalecer a orientação de defesa do interesse dos consumidores e preservar, simultaneamente, as condições regulatórias necessárias para a ampliação dos investimentos setoriais.

Apesar dos avanços em matéria de procedimentos, busca de transparência e de qualificação técnica, o escopo das atividades de regulação tem sido ampliado para dar conta dos aspectos listados acima. Dado que o exercício da regulação das indústrias energéticas se tornou mais complexo, é indispensável que as agências possuam quadros técnicos capazes e permanentemente treinados e atualizados nos temas específicos com os quais lidam no dia-a-dia.

O exercício da regulação, neste novo contexto, só será bem sucedido se os agentes econômicos reconhecerem nos órgãos reguladores os atributos de credibilidade e de conhecimento técnico apurado sobre as indústrias de energia.

Leia outros textos de Helder Queiroz no Blog Infopetro

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  1. Gostaria de comentar que a questão das agências reguladoras , infelizmente, não se encerra nas próprias. O artigo abaixo mostra a grande diversidade de formas de regulação, onde se encontram as mais variadas situações, inclusive as de total dependência do mercado ao próprio estado.

    http://bookstore.teriin.org/docs/journals/IJRG-June03-paper2.pdf

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