Grupo de Economia da Energia

Regulação: a construção de uma ponte sobre um oceano de distância

In energia on 26/04/2010 at 01:00

Por Luís Eduardo Duque Dutra

O determinismo geográfico é implacável, oceanos separam culturas, povos e países e, assim, vencer as distâncias ditadas pelos grandes mares exige dar passos ousados na direção do enfrentamento da diversidade cultural e da superação de traumas históricos. Apenas isto bastaria para saudar a iniciativa espanhola de reunir, em uma mesa de discussão, os reguladores de energia europeus e latino-americanos. Ao assumir a presidência rotativa da União Européia, a partir deste ano, o governo espanhol convidou alguns membros da Associação Ibero-Americana de Reguladores de Energia (ARIAE) para uma reunião com o Conselho Europeu de Reguladores de Energia (CEER); reunião que ocorreu 8 de abril passado. Além de marcar a chegada da Espanha à Presidência e de dar oportunidade à confrontação das experiências, a intenção foi preparar duas importantes reuniões que acontecerão em paralelo no final de abril: o Fórum Eu-Latam de energias renováveis em Berlim, dias 30 e 31, e o encontro anual da Ariae em Salvador, entre 28 e 30. A oportunidade não poderia ser melhor e poucos países poderiam assumir a liderança de fazê-la com tanta propriedade, como a Espanha.

Poucos conhecedores negariam que a história espanhola no século XX é o laboratório da experiência do ocidente – e da Europa em particular – em tudo que ela tem de trágico e passional em termos políticos. Poucos também negariam a influência desta história sobre os eventos que se passaram no além-mar, nas ex-colônias. Para o grande país ibérico, o século XX foi de transformações e radicalismo, que se iniciou com a perda de Cuba, em 1898, e que consolidou uma profunda e longa decadência política. O império colonial foi sepultado e o Reino se fechou sobre si, até a eclosão da sangrenta Guerra Civil, de onde emergiu uma ditadura franquista que, por mais de três décadas, silenciou do País Basco a Catalunha, passando pelas Astúrias e a Galícia, a riqueza cultural proporcionada por uma diversidade ímpar. Como pôde ocorrer tanta sombra, em país com tanto sol, não cabe aqui discutir e, sim, anotar que, das cinzas de Franco, nasceu uma nova Espanha, livre, democrática e profundamente européia. Mas, em Espanha nada se faz pela metade, tudo se faz com a paixão de uma tourada e com muitas luzes, como um quadro de Velásquez, ou de Goya. Talvez por isso tenha sido, entre todos os países da Europa continental, aquele que primeiro e mais profundamente se enveredou pelo liberalismo econômico do final do século passado e não surpreende, agora, ter sido aquele que foi o mais afetado pela presente crise econômica.

É por esses e outros motivos que não existe nação mais talhada para reconstruir, ou renovar as pontes sobre o Atlântico. E, a propósito da natureza ibérica, vale ressaltar símbolos e místicas, que parecem marcar as viradas de século, pelo menos no que diz respeito às transformações espanholas. No final do século XIX, a Espanha embarcava em uma decadência política sem volta, em que definitivamente o poder militar e naval ibérico era suplantado pelo anglo-saxônico. Contudo, a decadência foi em relação ao mundo. Recentes estudos sobre a história daquele país sublinham que não foi o que se constatou internamente, na economia e na sociedade espanhola[1]. As reformas sociais encontraram espaço, as empresas e os negócios cresceram, catalãos, bascos e madrilhenhos prosperaram sob a égide de um consenso entre as elites conservadoras e liberais. A rotação no poder apenas entre eles deu estabilidade às regras, ao mesmo tempo em que excluiu anarquistas, comunistas e radicais e, aos poucos, inseriu a classe média espanhola e metropolitana na Europa moderna. A profissionalização da justiça, em 1888, a edição do Código Civil, em 1889, e o início do sufrágio universal masculino, em 1890, foram avanços decisivos.  Pode existir algo mais representativo desta inserção, ao mesmo tempo contraditória e integral, que a Barcelona construída por Anthony Gaudi, Lluis Domènech Montaner e Josep Puig i Cadafalch?

Um século depois, para simbolizar mais uma virada, as mudanças foram no mesmo sentido; isto é, na busca de uma Espanha moderna, no passo de seus vizinhos. Antes da virada do século XX, a economia do país foi marcada por importantes transformações: o ingresso na comunidade européia, a onda de privatização, que não deixou nenhuma empresa nas mãos do Estado, a abertura do país ao exterior, para muita além da Europa e, principalmente, pela redescoberta da América Latina por parte do grande capital espanhol. Foram as empresas de geração elétrica, gás natural, petróleo, telecomunicações, hotelaria e os bancos que lideraram a vaga de investimentos no Novo Continente. Na Península Ibérica, os avanços do liberalismo, na economia, e da democracia, na política, foram concomitantes, os processos se auto-alimentaram e se realizaram de forma acelerada e irreversível. Daí surgiu a liderança da Espanha na condução e na divulgação de uma regulação neo-liberal que, ainda hoje, defende a independência das agências, o papel único do mercado e a liberdade dos negócios. Barcelona novamente, sempre ela, simboliza a mudança à perfeição, pois reflete esta nova Espanha, transformada pelas Olimpíadas de 1992. Um país onde, do futebol ao despacho e transporte de energia elétrica, tudo pode se transformar em lucro, tudo pode ser cotado em bolsa. Esgotado este momento último de  modernização, a crise recente foi proporcional ao impulso anterior: entre todos os países listados abaixo, a Espanha foi quem mais perdeu emprego. Uma reversão completa da conjuntura, em um país que se habituara a criar emprego, ano após ano, desde meados da década passada.

Destruição de emprego na Europa em 2009

Queda do numero de empregos criados, comparado ao ano anterior, segundo Eurostat.

País Perda em %
Espanha -6,0
Finlândia -4,1
Eslovênia -4,0
Portugal -2,8
Grécia -2,2
Itália -1,8
França -1,1
Alemanha -0,4

Extraído de: Le Nouvel Observateur, no 2370, de 8 a 14 de abril de 2010, p. 56.

A enumeração dos países atingidos pela recessão, feita acima, e a intensidade do impacto no “velho mundo”, identificada pela destruição dos empregos em 2009, ressaltam a natureza econômica da crise, que começou em meados de 2008. Ela nasceu no mercado imobiliário, atingiu as finanças e a banca internacional e, por fim, contaminou a economia real e, assim, interrompeu uma longa onda de prosperidade. Já foi dito e, poucos negam, trata-se de uma crise da regulação, ou para ser mais preciso, da falta de regulação. É a crise do Estado mínimo e das agências fantasmas. A inocência de uns só foi igual à maldade de outros, sob a leniência de muitos. Por vezes, o aprimoramento das instituições públicas parece nulo, como perante o caso Madoff. A combinação de ganância financeira e de liberdade não vigiada é por demais conhecida. Diz-se a propósito que o pior inimigo do capital é a falta de ética. Os computadores e os avanços da telecomunicação deram asas à engenharia financeira, ao surgimento de novos instrumentos de crédito e de mitigação do risco. Em meio à efervescência especulativa, multiplicaram-se as fraudes, as operações fora do balanço e os investimentos “off-shore”. A semelhança não é nada surpreendente com o caso Enron sete anos antes, ou com a crise energética californiana, ocorrida um ano antes da falência daquela empresa. Como naqueles eventos, não resta dúvida sobre a responsabilidade da regulação; ou melhor, da ausência do regulador. Como daquela vez, a gravidade do ocorrido justifica uma inflexão na política de regulação e a volta do estado na condução da economia.

Mas, em que medida? Qual o tamanho para o Estado na economia? Qual o grau de intervenção? As respostas são fundamentais, uma vez que a reversão do movimento e a retomada nas economias centrais dependem da mudança das expectativas dos capitalistas e, conseqüentemente, da volta dos investimentos. Assim, da crise da regulação, gerou-se uma crise do capital. Da falta de regulação, passou-se à falta de inversões. Não ocorre a renovação das máquinas, das fábricas, dos meios de transporte e de produção de energia, o que, finalmente, impede os aumentos da produtividade do trabalho, fonte última da riqueza, segundo o pensamento clássico. Residiu aí todo o interesse do encontro patrocinado pelo governo espanhol e conduzido pela Comision Nacional de Energia. Constatado que a retomada só se fará em cima de novas bases, ou de uma nova política de regulação, indaga-se sobre qual será o novo código de conduta do regulador, sobre qual arcabouço teórico será assentada a nova prática e sobre quais meios permitiriam fazer uma regulação inteligente. Evidentemente, não existem respostas imediatas e só o tempo dará a necessária distância para a História fornecer as análises mais pertinentes.

Também não existe resposta única, ou experiência padrão, como deixou bem claro o encontro em Madrid, o que se deve repetir na Reunião Anual da Associação de Reguladores Ibero-Americanos de Energia em Salvador e que será organizada em conjunto pela ANEEL e ANP. Por um lado, o confronto das realidades completamente distintas na América Latina e na Europa e, por outro, a multiplicidade das experiências dentro de cada um dos dois continentes, confirmam a inexistência de qualquer linearidade na evolução dos países. Mas, talvez mais importante, destes encontros, adiantam-se as orientações às respostas para os anseios dos reguladores e às questões anteriormente colocadas. Três pontos são nucleares: as mudanças climáticas, a segurança do abastecimento e o respeito ao consumidor. Não são novidades e, se estão colocados em prioridade, é porque, até aqui, constata-se que não foram realizados. Falha de regulação, ou falta de regulador, tanto faz, porque são os custos presente e futuro que importam. A partir daí, não é difícil entender porque a modernização da administração pública, neste início do século XXI, passa pela ampla e urgente renovação, tanto da prática, quanto da teoria da regulação.

Chefe de Gabinete DG/ANP e Professor Adjunto EQ/UFRJ


[1] CASANOVA, Julian e ANDRÉS, Carlos Gil (2009). Historia de Espanha en el Siglo XX. Barcelona: Ariel.

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