Grupo de Economia da Energia

Uma agenda para a indústria de petróleo no Brasil nos próximos anos

In petróleo on 14/02/2011 at 00:15

Por Thales Viegas

A Associação Brasileira de Estudos em Energia – AB3E– promoveu no final do ano passado um seminário para discutir a agenda da política energética brasileira para o próximo governo. Esta postagem resume os pontos essenciais dessa agenda abordados na sessão específica desse seminário dedicada à indústria de petróleo no Brasil.

A indústria do Petróleo no Brasil ganhou ainda mais importância com as grandes descobertas na camada pré-sal. Um conjunto amplo de mudanças e desafios de natureza regulatória, macro e microeconômica e tecnológica deverá ser enfrentado nos próximos anos. O incremento projetado para a produção de petróleo nas próximas décadas figura entre os maiores do mundo. Desta forma, o Brasil tende a se tornar peça fundamental na geopolítica internacional, o que requer a criação de uma estratégia eficiente de comercialização e penetração do petróleo brasileiro frente à dificuldade de acessar os mercados internacionais.

No plano doméstico, há que se tornar mais transparente o processo de formação de preços dos derivados, sobre os quais a tributação também tem uma importância grande. A participação dos investimentos do setor petróleo no PIB vem crescendo e a tendência é continuar se elevando nos próximos anos. Diante da elevada oferta de petróleo projetada, fatalmente será necessária a exportação de petróleo cru de forma que o desejo de exportar derivados (com maior valor agregado) não implica numa dicotomia entre as duas opções. Deve-se identificar uma composição adequada desses elementos capaz de promover a indústria nacional sem inviabilizar o escoamento da produção doméstica.

Como a exploração na camada pós-sal é importante para o aumento da produção, as rodadas de licitação nas áreas de concessão devem ser retomadas. O retorno à normalidade mantém a atratividade da exploração e permite às empresas instaladas renovarem seus portfólios exploratórios além de atrair novas empresas, mantendo o ambiente de multiprodutores. É preciso que fiquem claros quais encaminhamentos serão dados para as áreas exploratórias que estiverem fora das ditas áreas estratégicas.

Também é preciso tratar do espaço das pequenas operadoras e da produção onshore, pois do ponto de vista social as pequenas operadoras que atuam em campos marginais maduros têm um papel relevante. Deste modo, há que se permitir o acesso a novas áreas exploratórias, possibilitando a incorporação de novos ativos, bem como criar mecanismos alternativos de comercialização do óleo para os pequenos produtores.  Por razões óbvias a regulação do setor está focada nos grandes operadores e na produção offshore, mas o universo do segmento onshore é distinto e fica comprometido sem mecanismos de incentivos. Nele a margem é mais estreita do que na produção em larga escala.

As principais vantagens desses produtores independentes estão associadas à flexibilidade operacional devido a sua dimensão adequada e a forte interação que elas promovem com as localidades onde atuam. O número de poços perfurados por essas empresas é significativo, de forma que a reativação da indústria de bens e serviços voltada para esse segmento é fonte de desenvolvimento local. Além disso, promover produtores independentes (pequenos) pode ajudar a formar força de trabalho qualificada, a qual constitui um dos gargalos do país, em geral, e da indústria petrolífera, em particular.

No tocante ao novo marco regulatório, ainda permanecem alguns aspectos que precisam ser esclarecidos a respeito da estruturação do comitê operacional, sobre como garantir o interesse público, por meio do papel importante do governo em seu interior. Isto deverá ocorrer sem comprometer o equilíbrio entre as partes, conferindo segurança técnica e econômica aos contratados. Promover a justa divisão da renda petrolífera e manter a atratividade constitui desafios importantes. No novo modelo regulatório ainda há muitas definições a serem feitas. Elas estão relacionadas a aspectos tributários, aos custos recuperáveis e não recuperáveis, aos instrumentos complementares e ao próprio contrato de partilha.

O novo marco envolve um desafio institucional muito grande, na medida em que os órgãos públicos passam a ter um papel determinante na produção. As instituições envolvidas no processo devem estar preparadas, zelar pela transparência e construir mecanismos de controle eficientes, permitindo a coordenação e gestão adequadas no bojo do novo modelo. Ademais, existe um “risco regulatório” iminente associado à hipótese dos papéis das diferentes instituições não ficarem muito claros, gerando redundância entre as funções do Ministério de Minas e Energia, da Pré-Sal  S. A. e da Agência Nacional do Petróleo, Gás e Biocombustíveis.

No que se refere à Petrobras se tornar operadora única, por um lado a empresa nacional pode ter mais domínio sobre o processo de exploração na camada pré-sal, mas por outro lado a limitação de operadores pode significar a perda de oportunidade para o país no que se refere ao intercâmbio tecnológico que contribui para criar uma cadeia de fornecedores mais eficiente.

A exploração na camada pré-sal e o novo ciclo de investimentos devem impulsionar o desenvolvimento da indústria para-petrolífera e do parque de refino nacionais. Entretanto, a indústria nacional tem que se capacitar para permitir a monetização dos recursos no pré-sal. Ela precisa investir muito, pois opera muito próximo da capacidade instalada. Todavia, a capacidade de investir desses pequenos fornecedores é bem menor do que das grandes operadoras. Além disso, faltam trabalhadores qualificados no país e poucos fornecedores nacionais atuam em áreas com conteúdo tecnológico mais avançado (fronteira tecnológica).

Nessas condições, uma política industrial agressiva, que equacione a proteção e exposição necessárias, pode oferecer os incentivos mais adequados para a indústria nacional gerar e manter níveis elevados de competitividade. Os instrumentos de política industrial associados ao crédito e à demanda estão disponíveis por meio da política de compras da Petrobras e dos mecanismos especiais de oferta de capital de giro e financiamento do BNDES. Esses são os principais vetores dos estímulos atuais à indústria, mas não são suficientes para permitir a superação de alguns gargalos da cadeia de fornecedores no Brasil.

No sentido de enfrentar os desafios apontados, o Prominp vem buscando contribuir com a disseminação de informações, com a substituição competitiva de importações, com o estimulo à pesquisa, às inovações, ao desenvolvimento tecnológico e ao aprimoramento das micro e pequenas empresas. Há que se identificar a melhor maneira de conjugar os incentivos requeridos para que a indústria brasileira de suprimentos alcance o grau desejável de competitividade. Ele envolve qualidade e prazos de entrega compatíveis com níveis internacionais. Diante das projeções de aumento da produção de petróleo deverá haver uma pressão sobre a cadeia produtiva brasileira, que constitui um risco de aumento de custos e de atrasos nas entregas. Assim, o apoio à cadeia por parte da Petrobras não se constitui em alguma espécie de favor a essa indústria. Está associada ao interesse da empresa em ter fornecedores locais capacitados em meio a um mercado em que a oferta de suprimentos evoluiu em ritmo insuficiente nos últimos anos.

Do ponto de vista macroeconômico, o setor petróleo vem estimulando os investimentos, de modo que o crescimento projetado da produção de petróleo e gás é muito estratégico para toda a economia brasileira. No ano de 2010 o setor respondeu por aproximadamente 26% dos investimentos industriais no Brasil. Um patamar elevado diante dos atuais níveis de investimento da economia nacional que conformaram o maior ciclo de inversões desde a década de 1970. Entretanto, em 2010, o contexto macroeconômico brasileiro, com destaque para o câmbio valorizado, conduziu a uma fragilização da indústria nacional que ameaça permitir a disrupção de importantes elos da cadeia produtiva doméstica. Ademais, o aumento das importações também vem reforçando o déficit em transações correntes que é objeto de preocupação.

Nesse contexto, em que o risco de doença holandesa (desindustrialização) se coloca, o país não deve buscar soluções importando modelos de outros lugares (exemplos: Noruega e Austrália), uma vez que cada país tem a sua especificidade. No caso brasileiro, o protecionismo strito sensu é disfuncional à indústria doméstica, pois a cadeia de produção ainda é pouco desenvolvida, possuindo um tecido industrial frágil e insuficiente. Ela é fruto de uma política voltada exclusivamente para gerar emprego em uma indústria que permaneceu com ociosidade por determinado tempo. Constata-se que os instrumentos de política industrial adotados estão defasados.

Diante da oportunidade de forte crescimento da produção de petróleo o país deve ser mais criativo e não esperar que as empresas nacionais se desenvolvam paulatinamente a partir de uma estratégia de “pick winners” (escolha dos vencedores). O estímulo à empresa nacional é mais eficaz se ocorrer em meio a um ambiente competitivo, de modo que importar uma empresa internacional por inteiro pode servir de referência e incentiva a capacitação da firma nacional.

Por fim, deve-se registrar que diversas projeções apontam que o Brasil deverá continuar crescendo significativamente acima da média mundial em um contexto de mudança nas relações entre os países desenvolvidos e os países em desenvolvimento. O cenário internacional tende a mudar vis-à-vis os últimos anos tanto no que se refere às taxas de crescimento econômico quanto no tocante às relações de poder entre as nações.  O Brasil tem condições de exercer posições protagonistas nas novas modalidades relacionais que vêm sendo estabelecidas no plano internacional, a depender das opções de políticas públicas adotadas e do grau de evolução da institucionalidade no país.

Leia outros textos de Thales Viegas no Blog Infopetro

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