Grupo de Economia da Energia

A Eletrobras e a construção de um setor elétrico nacional

In energia elétrica on 09/07/2012 at 00:14

Por Ronaldo Bicalho

Há cinquenta anos era criada a Centrais Elétricas Brasileiras (Eletrobras). Proposta inicialmente pelo presidente Getulio Vargas em 1954, a empresa só seria instalada em 1962, pelo então presidente João Goulart.

Dado o contexto em que se deu – grande heterogeneidade de agentes e interesses já consolidados -, a configuração de uma empresa elétrica federal de âmbito nacional apresentou um elevado grau de complexidade político-institucional.

Levada a cabo a partir do reconhecimento de que era preciso garantir a expansão acelerada da oferta de energia elétrica no país e que a intervenção do Estado era imprescindível para se alcançar esse objetivo, todo o processo de centralização dos recursos na esfera do Governo federal demandou um longo, árduo e penoso processo de negociação entre distintos agentes, interesses e regiões, que definiu, ao fim e ao cabo, o ritmo e a extensão dessa centralização.

Formado a partir de uma base territorial inicialmente circunscrita, que incorpora suas características econômicas e políticas específicas, a indústria elétrica apresenta um forte caráter local. Nesse sentido, a construção de uma indústria nacional envolve sempre a superação desse localismo intrínseco à fase inicial de formação dos mercados elétricos. Considerando a forte dimensão institucional da construção dessa indústria, o processo de negociação política, em seus vários níveis, torna-se uma ferramenta fundamental nessa superação. Nesse processo vão surgindo possibilidades concretas de conflitos e cooperações. Assim, a gestão dessa dualidade é que vai ampliando, ou restringindo, o horizonte de construção do caráter nacional da indústria elétrica.

Em outras palavras, a integração dos diferentes espaços locais, necessária à configuração de uma indústria elétrica verdadeiramente nacional, envolve uma integração de políticas e interesses locais, muitas vezes contraditórios e divergentes. Essa integração institucional demanda uma forte negociação, cujos resultados dependerão dos recursos de poder das diferentes partes envolvidas.

Nesse contexto, cabe chamar a atenção para o fato de que a constituição de empresas públicas, federais e estaduais, com o objetivo de levar a cabo os seus respectivos empreendimentos em suas respectivas áreas geográficas de atuação, articulou diferentes núcleos de burocracia estatal, em torno dos quais se estruturavam os específicos interesses regionais. O conflito de interesses, assim como as alianças, entre esses núcleos é uma das características da evolução da indústria elétrica brasileira, que deve ser compreendida como um desenvolvimento marcado pela heterogeneidade dos interesses que compõem essa indústria, e não como um desenvolvimento marcado pela unicidade e continuidade de projetos. De fato, a evolução se dá por idas e vindas, conflito e cooperação, continuidade e descontinuidade. Enfim, dentro de um quadro extremamente complexo.

A centralização, no governo federal, do controle do desenvolvimento da indústria elétrica brasileira se deve à reunião, ao longo do tempo, de recursos de poder nesse âmbito de governança. Essa centralização – que se inicia em trinta, se acelera a partir de cinquenta, e se consolida depois de sessenta -, no entanto, não prescinde do recurso da negociação. Na verdade, o que acontece é uma combinação de recursos – financeiros, econômicos e institucionais – e capacidade de negociação que irá fundar uma dada intervenção do Estado brasileiro nos anos cinquenta e sessenta. Será sobre essa fundação que será construída uma indústria elétrica de âmbito nacional.

Nesse contexto, o importante a ressaltar é que a criação da ELETROBRAS, mais do que um ponto de partida, é fruto de um longo processo de negociação, que ocorre em paralelo ao fortalecimento do poder central. Graças aos recursos amealhados nesse fortalecimento é que é possível administrar os conflitos de base regional. Essa administração será marcada, cada vez mais, pela administração do acesso aos recursos financeiros para os estados realizarem seus projetos. Na verdade, é a posse desses recursos que dá ao governo central, de fato, o seu poder de coordenação, que é traduzido através da estrutura jurídica – institucional.

Não é gratuito que a mobilização e utilização dos recursos – técnicos, econômicos e políticos – observada no setor elétrico brasileiro sempre apresentou uma natureza totalmente distinta daquela identificada no setor de petróleo.

Se à Petrobras coube construir de fato a indústria brasileira de petróleo, a Eletrobrás já nasceu no interior de uma indústria que já existia há sessenta anos. Se a Petrobrás já nasceu como empresa que haveria de estruturar a nossa indústria de petróleo, a Eletrobrás nasceu em uma indústria já estruturada, assumindo, desde o início, uma função de coordenação da operação e expansão de um espaço econômico já existente.

Assim, em contrapartida à burocracia estatal petroleira que assumia o papel de desbravadores, para lembrar minha velha amiga Carmen Alveal, a burocracia estatal elétrica assumia as funções de coordenadores; traduzidas de forma pedagógica no Grupo Coordenador da Operação Interligada (GCOI) e no Grupo Coordenador de Planejamento dos Sistemas Elétricos (GCPS). Que na verdade operavam como espaços de coordenação da operação e expansão, respectivamente, do setor elétrico, e não como instâncias decisórias empresariais da Eletrobrás.

É também sob a égide da coordenação que se insere a relação entre a Eletrobras e as suas subsidiárias regionais: CHESF, FURNAS, ELETROSUL e ELETRONORTE. Uma relação marcada muito mais pela autonomia conquistada a partir do forte caráter regional e local da experiência de construção da indústria elétrica brasileira – inclusive a das estatais federais – do que pelas estritas relações hierárquicas corporativas.

Nesse sentido, a coordenação da Eletrobras abarcou não apenas a dimensão institucional clássica da construção da convergência dos planos e ações do conjunto de todos agentes do setor, como também a dimensão empresarial da convergência dos planos e ações do conjunto de empresas públicas federais regionais, responsáveis, de fato, pela expansão pesada da geração e da transmissão.

Nesse sentido, a experiência do setor elétrico é sui generis no campo do planejamento brasileiro. Nesse setor o planejamento centralizado surgiu a partir das experiências regionais; diferentemente da maioria dos outros setores, em que ele já nasceu centralizado. Mais do que isso, manteve os conflitos regionais no coração desse planejamento, tendo que gerenciá-los na base na distribuição dos recursos; principalmente aqueles associados à expansão do sistema.

A Eletrobras sintetiza a complexidade e a sofisticação presente na construção do setor elétrico brasileiro, que envolveu não só o desenvolvimento de toda uma elevada capacitação de operá-lo em termos da otimização do uso dos grandes recursos hídricos disponíveis no país, síntese da nossa qualificação técnica na gestão de grandes sistemas, mas a criação de espaços de coordenação e gestão de conflitos empresariais, políticos e regionais no interior do Estado, que sustentaram os consensos necessários à expansão do setor elétrico brasileiro.

A história da Eletrobras ao longo dos seus cinquenta anos de existência é a história dos avanços e dos recuos nesse processo de construção institucional da convergência necessária à mobilização dos recursos para a expansão da indústria elétrica brasileira. O seu nascimento nos anos sessenta representou um dos momentos máximos dessa mobilização, que foi a construção da usina de Furnas, em contrapartida, a sua crise nos anos noventa implicou na desmobilização desses recursos, a partir da tentativa de esvaziamento da coordenação institucional em favor da coordenação de mercado. Se o primeiro representou um marco da estruturação do setor elétrico brasileiro, a segunda marcou a gênese da desestruturação desse setor que culminou no maior racionamento da nossa história.

Hoje, a coordenação da operação e expansão do setor elétrico brasileiro saiu da Eletrobras e encontra-se basicamente na EPE e no ONS.

Contudo, a coordenação da ação empresarial do Governo Federal no campo da eletricidade permanece na Eletrobras.

Essa coordenação da intervenção do Estado brasileiro, diretamente na produção de energia, continua sendo crucial na sustentação dos grandes projetos estruturantes de geração e transmissão que transcendem os horizontes da iniciativa privada e as aspirações meramente regionais; assim como, para a articulação da nossa inserção continental através de projetos energéticos compartilhados com nossos vizinhos latino-americanos.

Continua sendo importante para o Brasil ter uma holding nacional que coordene a intervenção estatal no campo da eletricidade, mobilizando de forma articulada um conjunto de ativos e capacitações técnicas, gerenciais e financeiras, em uma perspectiva que ultrapasse as limitações regionais históricas das grandes empresas estatais federais e que lhes dê um horizonte de atuação ampliado e fortalecido pela articulação consistente de suas competências.

Leia outros textos de Ronaldo Bicalho no Blog Infopetro

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  1. […] e sociais que estiveram envolvidos na viabilização de um sistema elétrico de caráter nacional (Bicalho, 2012), combinados à articulação complexa e nada óbvia do projeto elétrico ao projeto de […]

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