Grupo de Economia da Energia

Energia e Desenvolvimento II: Em busca do Elo Perdido no Setor Elétrico

In energia, energia elétrica on 05/11/2012 at 00:15

Por Edmar de Almeida

No artigo anterior desta série, tentamos colocar em evidência os fatores por detrás do “elo perdido” entre energia e desenvolvimento. Argumentamos que um dos principais fatores foi a dificuldade de encontrar um equilíbrio entre as políticas públicas visando garantir o suprimento energético num contexto de participação do capital privado e as políticas para promover a qualidade e modicidade tarifária.

Esta dificuldade foi mais patente no caso do setor elétrico nacional, que agora passa a ser matéria de políticas para promoção da modicidade tarifária. Após a progressiva liberalização do mercado elétrico na década de 1990, todos os esforços do governo se orientaram para buscar garantir a atratividade para o investimento privado a fim de assegurar novos investimentos e segurança de suprimento.

A privatização do setor de distribuição de eletricidade através da oferta de contratos de concessão atrativos; a oferta de crédito farto pelo BNDES aos investidores privados; as regras de self-dealing para os investimentos na geração por parte das distribuidoras; e o Programa Prioritário de Geração Termelétrica (PPT) lançado em 2000 são exemplos de iniciativas para atrair os investimentos do capital privado para setor elétrico, num contexto de escassez de capital no mercado internacional e instabilidade econômica no país.

O racionamento de energia elétrica de 2001 contribuiu para reforçar ainda mais a agenda de garantia do suprimento na política para o setor elétrico.  A busca de novas garantias para os investimentos desembocou na reforma do marco institucional do setor elétrico nacional de 2004. O principal objetivo desta reforma foi criar o mercado regulado de energia elétrica. Através deste mercado foi possível centralizar a compra de energia por parte das distribuidoras que possibilitou dar contratos de longo-prazo para os investidores na expansão do setor elétrico. A partir de então, a questão da atração de investimentos privados para o mercado regulado parece ter sido equacionada. O mercado regulado atraiu uma grande quantidade de empresas investidoras permitindo um intenso processo de competição na expansão do sistema elétrico nacional.

Se por um lado, observou-se um forte aumento dos investimentos no setor elétrico nacional que permitiu espantar o fantasma do racionamento, por outro lado as tarifas elétricas passaram por um processo de forte elevação. Quais são as razões para tal paradoxo? Muitas podem ser elencadas, mas o pano de fundo para todas foi o desequilíbrio que ocorreu no esforço das políticas públicas para atrair investimento e o esforço necessário para promover a modicidade tarifária.

Podemos dizer que, o esforço para promover a modicidade tarifária foi tímido e limitado a poucas iniciativas. Para começar, o governo não deu a devida atenção à questão da socialização da renda hidráulica. Ao deixar os contratos iniciais vencerem antes de organizar os leilões do mercado regulado (2002 a 2004), o governo acabou forçando as grandes empresas produtoras de energia hidrelétrica a venderem esta energia a preços muito baixos para o mercado livre. Esta verdadeira “xepa” do mercado elétrico foi festejada por grandes empresas consumidoras, mas causou uma enorme distorção no mercado elétrico. Os preços praticados no mercado livre ficaram muito mais baixos que os praticados no mercado regulado. Cerca de metade da demanda de energia do setor industrial migrou para mercado livre (25% da demanda elétrica total), deixando este mercado com um tamanho muito maior que o inicialmente planejado pelo governo. O mercado livre simplesmente ficou “grande demais para quebrar”. Os problemas de segurança de abastecimento e de preço no mercado livre se tornaram questões para política pública.

Com a falta de investimentos na produção de energia para o mercado livre, os preços neste mercado aumentaram rapidamente fazendo com que as empresas enfrentassem sérias dificuldades com os vencimentos dos contratos assinados entre 2002 e 2004. Por esta razão, os grandes consumidores passaram a pressionar o governo para ter acesso às fontes de energia mais competitivas.

No mercado regulado, a energia hidrelétrica de usinas antigas, cujo preço máximo foi estabelecido pelo governo em níveis relativamente baixos, não foi suficiente para impedir uma escalada dos preços e tarifas. A energia nova que entrou em operação nos últimos 7 anos foi principalmente oriunda de fontes relativamente caras como as renováveis e as termelétricas. O governo fez um grande esforço político e financeiro para viabilizar novos grandes projetos hidrelétricos com preços da energia mais baixos, tais como as usinas do Rio Madeira e Belo Monte. Entretanto, estas usinas de baixo custo ainda não estão operacionais e não contribuem para a modicidade tarifária. Soma-se a isto, o total desinteresse do governo até recentemente em enfrentar a questão dos excessos da carga tributária no setor elétrico.

As recentes medidas para reduzir as tarifas elétricas, materializadas na Medida Provisória (MP) 579, representam uma tentativa do governo de construir um novo equilíbrio entre as políticas para a garantia do suprimento e para a promoção da modicidade tarifária.  Esta medida busca promover a modicidade tarifária atacando duas questões fundamentais: a exagerada e confusa carga tributária setorial e a apropriação e justa divisão da renda hidráulica.

O governo reduziu os encargos setoriais aplicados às tarifas através da eliminação da CCC, da RGR e a redução da CDE. Estes encargos tinham como objetivo subsidiar políticas setoriais de equalização tarifária (CCC) e universalização do acesso (CDE) e a indenização pelos ativos não amortizados no vencimento das concessões (RGR). Desta forma, estas políticas deverão ser financiadas de agora em diante diretamente pelo Tesouro Nacional e os investimentos deverão ser aprovados pelo Congresso Nacional. A redução destes encargos poderá contribuir para uma queda estimada em 7% nas tarifas elétricas nacionais.

Outro ponto fundamental da MP 574 foi a decisão de não relicitar as concessões das geradoras, transmissoras e distribuidoras que vencem a partir de 2013. O governo decidiu utilizar o fato de que os ativos das concessões revertem para o Estado após o vencimento para reduzir as tarifas num novo contrato de concessão.  O governo está propondo às empresas uma antecipação do vencimento das concessões em troca de uma extensão do contrato de concessão. Os ativos não amortizados serão indenizados usando-se o saldo de recursos da RGR. Como não haverão ativos a serem amortizados no novo contrato de concessão, espera-se uma forte redução das tarifas, já que o governo propõe fixar as novas tarifas pelo custo do serviço e somente os custos de operação e manutenção deverão ser pagos pela tarifa. O governo espera que a queda das tarifas com a renovação das concessões contribua para uma redução do preço médio da energia elétrica no país caia em torno de 13%.

Esta medida é especialmente importante para o caso das grandes hidrelétricas. Ela representa a oportunidade do governo socializar a renda hidráulica. Tendo em vista que grande parte do custo das grandes usinas hidrelétricas está associado ao custo de capital, as usinas hidrelétricas amortizadas terão tarifas muito mais baixas que as novas usinas. Desta forma, o governo poderá estabelecer regras de oferta desta energia entre as distribuidoras e o mercado livre, de forma a contribuir para a modicidade tarifária no país.

A ideia básica da reforma atual do setor elétrico certamente vai na boa direção no que se refere à promoção de uma energia competitiva. O Brasil tem uma vantagem comparativa internacional no que se refere à dotação de recursos hidroelétricos. É fundamental que esta vantagem comparativa não fique apenas no plano teórico, mas se traduza em competitividade do custo e tarifas. Sem competitividade energética não será possível restabelecer o elo entre energia e desenvolvimento.

Se a direção é boa, o caminho é sinuoso. As medidas de redução do custo da energia trazem consequências importantes para os investimentos no setor elétrico e será necessário monitorar de perto esta questão de forma a evitar um novo desequilíbrio.

A  redução das tarifas pode ter um efeito de descapitalização da empresas em processo de renovação das concessões, que na sua maioria são estatais. Em particular, as empresas do grupo Eletrobrás poderão ter dificuldade para manter um fluxo de caixa adequado para os compromissos de investimentos já assumidos na expansão do setor. Estas empresas têm tido um papel estratégico para viabilizar grandes projetos hidrelétricos com tarifas mais baixas. Desta forma, é fundamental garantir o equilíbrio econômico-financeiro destas empresas, sob risco de se comprometer os grandes projetos em andamento. Para tanto, é importante que eventuais desequilíbrios sejam corrigidos pelo Estado através da devida capitalização das empresas. Neste contexto, é fundamental uma reflexão sobre o papel e as estratégias de participação das empresas federais na operação e expansão do setor elétrico.

Com relação aos impactos nos investimentos privados, o desafio é reduzir a natural desconfiança com a intervenção do estado no setor. Neste sentido, é importante que a determinação do governo não se transforme num voluntarismo político. A forma de divulgação das medidas demonstrou que o governo teve muita pressa com o tema da redução das tarifas. A divulgação das medidas sem detalhar as metodologias de cálculo das indenizações, das novas tarifas e as regras de alocação da energia das novas concessões foi interpretada como um voluntarismo do governo. Ficou claro para o mercado que as medidas foram anunciadas sem os devidos estudos técnicos para averiguar os impactos e consequências das medidas.

Esta percepção aumentou a aversão ao risco no setor com fortes impactos nas companhias de capital aberto. Se a confiança nas políticas setoriais não for restaurada, as empresas enfrentarão um contexto de maior custo de capital, com impactos ruins para os investimentos e, num segundo momento, para o custo da energia.

O equilíbrio das políticas públicas deve ser alcançado não apenas através da boa escolha da estratégia e dos objetivos da intervenção. Num contexto em que o setor energético depende do capital privado, é também muito importante escolher bem as formas de conduzir as políticas públicas e informar corretamente o mercado. Neste caso, é fundamental deixar claro os critérios adotados para estabelecer as tarifas e valores de indenização. É importante também dar a oportunidade para que os agentes debatam e contribuam no aperfeiçoamento das regras. Certamente, o começo do processo de discussão da atual reforma não foi bom. O governo deu claros sinais de voluntarismo e passou insegurança ao setor. Portanto, é fundamental que o governo trabalhe no sentido de recuperar a confiança na política setorial através do diálogo e transparência. Só assim, poderá trilhar um caminho seguro no sentido da restauração do elo entre energia e desenvolvimento.

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  1. SEGURANÇA OU MODICIDADE TARIFÁRIA
    “As hidrelétricas sozinhas já não dão conta de atender a demanda do país. Já usamos termelétricas para complementar a oferta, mas o que precisamos agora é buscar térmicas com custo de combustível barato para fazer com que gerem durante todo o tempo, como fazem as hidrelétricas” (Altino Ventura).
    Diríamos que não só combustíveis mais baratos, mas processos mais eficientes na produção e consumo de energia.
    Os dois tipos de energia estão presentes em um mesmo processo de transformação. São inseparáveis: não se pode aperfeiçoar um negligenciando o outro.
    Se – por condição estrutural – as térmicas serão permanentes em benefício da segurança, como gastar menos com as térmicas rodando muito?
    A resposta está em gastar de maneira mais eficiente no uso-final da energia, ainda que com sacrifício da modicidade.
    Ou, em outras palavras: produzir simultaneamente os dois tipos de energia: calor e trabalho.
    Exemplificando:
    – Se vamos instalar uma térmica à gás ela deve estar junto de outra convencional a vapor para reduzir o consumo de combustível fóssil, sem que precise ser desativada.
    – O próximo leilão de energia deverá incluir pelo menos três novas térmicas movidas a carvão. O mais correto é que sejam usinas combinadas com térmicas a gás. Ambas produzindo energia com rendimento próximo de 60%, economizando o combustível da térmica convencional.
    – A geração distribuída por térmicas a gás junto às antigas térmicas constitui um meio eficiente de economia no uso final com redução do consumo da energia no local onde é produzida.
    – indústrias que utilizam gás em “calor de processo” – concorrentes das usinas térmicas no consumo do gás – deveriam também produzir eletricidade e não apenas calor como por exemplo cimenteiras, cerâmicas, refratários, vidro, etc.
    – Hospitais, shopping-center, condomínios, fábrica de bebidas, etc. deveriam também produzir sua própria energia através de conjuntos combinados: geradores de reserva que produzem ao mesmo tempo calor e eletricidade.
    É preciso queimar etapas de uma complementação pura e simples que não chegou a se concretizar dada a singularidade do SIN e passar a uma etapa mais avançada de uso maior de termoelétricas.
    – Usinas de biomassa deveriam ser acopladas a pequenas térmicas a gás, tanto para reduzir o consumo da biomassa como produzir eletricidade.

  2. RECUPERANDO O ATRASO
    Depois da 11ª rodada – com atraso de 5 anos – a esperança brasileira agora é o gás, visto como “salvação da lavoura” para a indústria. Mas, não basta ter reserva segundo Adriano Pires. A pesquisa do gás de xisto nos EUA dura mais de 10 anos e só agora aparece os primeiros resultados.
    Não é nada fácil repetir o sucesso do gás de xisto por aqui. Isso demanda tempo e grande incentivo na infraestrutura e pesquisa do processo. Lá a situação é completamente distinta: os proprietários de terra são donos das reservas e ganham muito dinheiro com a exploração incentivada, ao contrário do Brasil cuja propriedade do petróleo e gás é da União, garantida constitucionalmente.
    Nos EUA a infraestrutura de gasodutos já existe há muito tempo. Mas alguns preferem gerar energia elétrica e vendê-la em vez de vender o gás. Enquanto que a situação no Brasil é completamente distinta: temos grandes reservas descobertas, mas não temos infraestrutura.
    Aqui, os produtores independentes tambem apostam na produção verticalizada, isto é: preferem gerar energia por termoelétricas no local da produção do gás em lugar vender o gás. Fazem isso para escapar do monopólio da Petrobras, que mal dá conta da exploração do Pré-sal. Esta forma de geração distribuida favorece a redução de tarifas, pois os estados consumidores de enegia seriam os primeiros interessados na redução do ICMS na tarifa, tal como atualmente já o fazem em outros setores para atrair investimentos. A geração distribuida seria a maneira pela qual os estados produtores teriam de reter nos seus estados o consumo da energia por eles produzida, já que a cobrança ocorre no destino e não na produção. Esta é tendência atual seguida pela maioria dos países (EUA, por exemplo).

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