Grupo de Economia da Energia

Política e Regulação do Downstream no Brasil: Uma reforma Necessária

In petróleo on 04/03/2013 at 00:15

Por Edmar de Almeida

edmar032013O setor de petróleo Brasileiro passa por um momento especial, impulsionado pelo surgimento de um enorme potencial de crescimento no segmento da exploração e produção de petróleo (upstream). Após a descoberta da província petrolífera do Pré-sal, a atenção da indústria petrolífera mundial se direcionou para o Brasil. Mais recentemente, a revolução tecnológica que resultou na viabilização da exploração do gás e petróleo não convencional descortinou um cenário de uma dinamização da exploração em terra.

Este grande potencial desencadeou um processo de grandes mudanças na indústria de petróleo nacional através de fusões e aquisições, investimentos diretos de empresas do setor parapetrolífero, capitalização da Petrobras e novas políticas públicas para o setor com a aprovação de leis específicas. Este movimento despertou uma expectativa de que o Brasil caminha inevitavelmente para se tornar um player global na indústria de petróleo mundial.

Nos últimos dois anos, as expectativas em relação setor de petróleo nacional vêm sendo frustradas por uma sequência de más notícias no que se refere ao desempenho operacional e financeiro da Petrobras. A dificuldade da empresa em elevar a produção de petróleo e manter um nível seguro de desempenho financeiro lançou uma nuvem de incertezas sobre o setor. Parceiros e empresas parapetrolíferas que se prepararam para participar do processo de crescimento da produção nacional de petróleo começam a se preocupar com a capacidade da empresa seguir o ritmo programado dos investimentos.

Muitas razões foram apontadas para justificar o desempenho pior que o esperado da Petrobras: baixa eficiência operacional; custos excessivos em função das restrições colocadas pela política de conteúdo local; excesso de intervencionismo do governo na empresa, em particular no que tange ao controle de preços; dentre outras. Entretanto, o debate tem dificuldade de hierarquizar os fatores por detrás do atual contexto econômico do setor petrolífero nacional. Na nossa visão, o principal motivo para o desempenho econômico preocupante da Petrobras está no ritmo e prioridades dos investimentos da empresa.

Vale ressaltar que a Petrobras quadruplicou seus investimentos entre 2005 e 2011, passando de um patamar de US$10 bilhões para US$ 43 bilhões. Este ritmo impressionante dos investimentos não pode ser explicado apenas pela enorme oportunidade de negócios com a elevação das reservas, mas também pela necessidade de garantir o suprimento de combustíveis no Brasil. Neste período, os investimentos da empresa no setor de upstream saíram de US$5,7 bilhões para US$20,4 bilhões. Por sua vez, os investimentos da área de abastecimento saltaram de US$ 1,3 para US$ 16 bilhões. Ou seja, a empresa aumentou em mais de 10 vezes o esforço de investimento no segmento de downstream.

Mesmo com este enorme esforço de investimento, a Petrobras não conseguiu trazer tranquilidade para o abastecimento nacional de derivados. As importações de derivados vêm aumentando de forma dramática após 2009, com impactos nefastos para a balança comercial e para a própria Petrobras. O cumprimento das exigências de regulação da qualidade de combustíveis vem impondo um grande desafio econômico à Petrobras.

A Petrobras se lança em uma campanha de investimentos em duas frentes concomitantes pela primeira vez na sua história (downstream e upstream). Para preservar sua sustentabilidade financeira a empresa sempre buscou eleger um alvo prioritário para seu esforço de investimento. Entretanto, o atual contexto econômico e político impõe à Petrobras uma missão arriscada de aproveitar as oportunidades de investimento do upstream, ao mesmo tempo que cumpre com a “obrigação” tácita de garantidor da oferta de combustíveis no país.

No momento em que começa a ficar claro o limite para o fôlego da empresa em matéria de investimentos, o debate que se coloca é por que a Petrobras deve ser a única empresa a arcar com o esforço do investimento no downstream, em particular no segmento do refino? A lei 9478/97 que abriu o setor de petróleo nacional ao investimento de empresas privadas permite que estas empresas invistam no segmento do downstream. Inclusive algumas empresas chegaram a tentar participar no segmento do refino nacional. Em pouco tempo, tais empresas perceberam que o ambiente de negócio que vigora no mercado de combustíveis inviabiliza a competição com a Petrobras. Estas empresas acabaram se retirando do negócio e atualmente a Petrobras é monopolista no segmento do refino. Inclusive a empresa vem aumentando rapidamente sua participação na distribuição, comprando importantes concorrentes no setor.

O principal problema para a participação privada no segmento do refino está ligado à atual política de precificação dos combustíveis no Brasil. Desde a liberalização dos preços dos combustíveis em 2001, o setor passou a conviver com uma total incerteza sobre o nível de alinhamento dos preços dos derivados no Brasil com o mercado internacional. Tendo em vista a ausência de uma regra de preços, o risco do desalinhamento dos preços doméstico afugenta investidores da área do downstream. Neste contexto, a Petrobras passa a ser a única empresa com a responsabilidade de investir no downstream e garantir o abastecimento nacional com combustíveis. Isto explica, mas não justifica. A pergunta persiste. Por que a Petrobras deve ser a única empresa responsável pelo suprimento nacional de combustíveis?

Esta pergunta ganha atualidade no atual contexto do setor de petróleo nacional. A evolução do setor petrolífero nacional coloca uma série de desafios para a manutenção da atual política nacional de combustíveis. Podemos destacar:

1 – A estrutura do upstream nacional tende a mudar de forma muito significativa nos próximos anos. Atualmente a Petrobras é responsável por 92% de toda a produção nacional de petróleo. Num futuro próximo, a participação da Petrobras se reduzirá para cerca de 80%. Mantendo-se a atual política no downstream, a Petrobras se responsabilizará pelo suprimento nacional de combustíveis, enquanto as outras empresas deverão optar por exportar toda a produção. Esta especialização na estratégia das empresas poderá trazer riscos para a Petrobras, com eventuais perdas associadas ao controle de preços, e turbulência política em função da assimetria das condições econômicas oferecidas à Petrobras e às outras empresas.

2 – As elevadas necessidades de investimento do segmento downstream ameaçam a sustentabilidade econômica da Petrobras e, por consequência, sua capacidade de aproveitar as oportunidades no upstream. Num contexto de crise financeira da Petrobras, as empresas parceiras também serão forçadas a reduzir seus esforços de investimento, a não ser que a Petrobras opte por reduzir suas participações no upstream, o que não seria desejável do ponto de vista estratégico e econômico para a empresa.

O exposto acima demonstra que as dinâmicas de investimento no upstream e downstream estão intrinsecamente ligadas. Não será possível aproveitar todas as oportunidades de investimentos no upstream, e colocar o Brasil no seleto clube dos grandes exportadores de petróleo, sem repensar o segmento do downstream nacional.  Esta reflexão deve ser ousada e sem preconceitos, à altura do tamanho dos desafios colocados para o setor de petróleo nacional. Em particular é importante refletir sobre como garantir um ambiente econômico onde mais empresas possam contribuir com o abastecimento do mercado nacional de combustíveis.

Uma questão fundamental para a criação de um ambiente econômico mais competitivo no segmento do downstream é a política de preços. Nesta questão, é importante reconhecer que existem apenas dois caminhos que podem evitar distorções no ambiente de negócios: i) uma política em que o governo explicitamente fixa uma regra de preços; ii) a liberalização total dos preços num ambiente competitivo.

O atual nível de concentração do segmento de refino nacional nas mãos da Petrobras não permite a adoção da segunda estratégia. Da mesma maneira, uma reforma que implique na venda de ativos pela Petrobras para criação de um ambiente competitivo não nos parece politicamente viável. Assim, resta o primeiro caminho. Ou seja, o governo deve assumir o papel de formulador da política de preços dos derivados no país. Às empresas deve ser garantido a remuneração dos seus produtos ao mesmo nível de preços do mercado internacional. Para isto, muitos países criaram fundos de estabilização de preços, de forma a controlar a volatilidade dos preços no mercado doméstico, e ao mesmo tempo dar às empresas investidoras no downstream a garantia de remuneração de acordo com o mercado internacional.

Os caminhos são vários e todos nos colocam desafios políticos e econômicos. Entretanto, uma coisa já é possível afirmar. O caminho atual do segmento downstream não é economicamente e politicamente sustentável.

Leia outros textos de Edmar de Almeida no Blog Infopetro

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