Grupo de Economia da Energia

O setor elétrico e as indefinições da política energética

In energia elétrica on 16/09/2013 at 00:15

Por Clarice Ferraz

clarice092013As indefinições do setor elétrico brasileiro têm se ampliado desde a edição da medida provisória 579. Em quatro postagens recentes, que iremos citar ao longo dessa postagem, o Infopetro vem discutindo os problemas do setor elétrico brasileiro e a necessidade de uma reavaliação do seu marco regulatório.

Sabemos que os marcos regulatórios, com seus respectivos desenhos de mercado, são construídos em função das dotações físicas, institucionais e da disponibilidade orçamentária existentes. Assim, quando essas variáveis mudam é possível que o modelo do setor não se adeque à nova realidade e se torne obsoleto, demandando um arranjo regulatório distinto do atual.

Entretanto, antes de se definir qual o modelo institucional que deve ser adotado para o setor, é preciso estabelecer qual é a política energética do País. Focalizando a análise no setor elétrico, é necessário determinar como será realizada a expansão de nossa oferta de eletricidade para atender à demanda, sempre crescente. Investimentos precisam ser realizados e a indústria de equipamentos ligadas às cadeias produtivas das fontes escolhidas precisa se preparar.

Escolhas em indústrias energéticas implicam decisões de longo prazo. Investimentos em infraestrutura energética são capital intensivo e se caracterizam por altos custos afundados. Decisões tomadas hoje irão determinar o perfil de geração e consequentemente os combustíveis que serão utilizados pelos 20 anos seguintes, no mínimo. Em presença de elevado grau de incerteza há duas possibilidades, o investidor mais avesso ao risco se retira do mercado e os dispostos a permanecer exigem retribuição mais alta pelos seus investimentos para que o risco seja remunerado. Quando se busca modicidade tarifária e segurança de abastecimento, nenhuma das duas soluções é ótima.

A fuga de capital privado representa uma ameaça ao ritmo de expansão do parque gerador e à segurança de abastecimento do Brasil. Restrições energéticas provocam consequências desastrosas para a atividade econômica para o país. Momentos como esse nos lembram (isso nunca deveria ser esquecido) que decisões sobre a política energética ultrapassam as questões do setor. Energia é vetor de desenvolvimento econômico e social de qualquer país[1].

Em um setor caracterizado por capital intensivo e no qual operam investidores privados e governo é preciso que o governo se comprometa a respeitar as regras do jogo e se mova com transparência. É preciso que se coloquem à mesa quais as opções existentes, com seus respectivos custos de viabilidade, para que a política energética seja formulada com seriedade. Não é factível apostar na geração termelétrica à gás natural quando o País não tem gasodutos suficientes nem mecanismos de preço para compra de gás de longo prazo, como mostraram Hallack e Vasquez[2], em sua última postagem no Infopetro.

Colomer [3], por sua vez, nos revela que no contexto atual, os preços de gás são altos e deverão permanecer assim, ao menos em um futuro próximo. Desse modo, uma maior participação das termelétricas à gás pode implicar em expressivo aumento das tarifas de eletricidade. Assim, se se optar por essa modalidade de geração, serão necessários vultuosos investimentos em infraestrutura, além dos investimentos necessários à expansão da rede elétrica, caso as centrais sejam instaladas “na boca do poço”. Não se trata de diabolizar a fonte, a geração de eletricidade à gás natural apresenta diversas qualidades, é uma escolha possível mas é preciso que se conheçam os custos de cada uma das alternativas das quais dispomos.

Do mesmo modo, se a opção for pela preservação de uma matriz mais limpa, em presença da restrição de reservatórios, será necessário integrar grande quantidade de novas energias renováveis e se dotar de mecanismos que permitam administrar a intermitência de sua geração. A mudança no uso dos reservatórios é essencial, como mostra Losekann[4], e investimentos na rede se fazem necessários.

A definição da política energética do País precede a escolha do modelo industrial e de comercialização que será adotado. O modelo a ser adotado deve ser elaborado de forma a facilitar o alcance dos objetivos definidos pela política energética, minimizando os custos de transação e criando um ambiente favorável ao investimento.

Tal trajetória é exemplo do que vem sendo realizado na Alemanha. Após ter optado por uma transição energética acelerada, o país se dotou de mecanismos de incitação ambiciosos para atingi-los. Os custos dessa transição são extremamente elevados, mas havia transparência quanto aos mecanismos utilizados, alta aceitação social e forte apoio do governo. Face aos custos muito elevados que ultrapassaram as expectativas iniciais, o governo tomou medidas de contenção aos estímulos e busca agora alterar o modelo de organização do setor elétrico, investindo fortemente na integração de seu sistema. Em nenhum momento houve quebra de marco regulatório ou escamoteamento dos custos envolvidos.

Com eleições se aproximando, todos os partidos têm posições claras sobre como irão tratar a questão. É possível acompanhar a discussão através de sites especializados, acompanhando a comunicação dos partidos e em blogs especializados[5]. Em resposta aos que argumentam que o Brasil não possui necessário grau de maturidade democrática para tal debate é preciso saber que nem mesmo os agentes do setor sabem por qual caminho iremos avançar. O que queremos mostrar nesse post é que apesar das particularidades de cada sistema elétrico, há regras básicas a serem seguidas e a definição da política energética do país é essencial para nortear as demais.

Assim, é preciso que se defina quais serão as fontes que irão sustentar a expansão da capacidade de geração, se elas receberão incentivos e quais serão esses. Com maior transparência se reduz os riscos e seus custos associados. Não se pode ter uma mudança de trajetória a cada leilão através da manipulação de suas premissas para privilegiar determinada fonte em detrimento das demais, não contempladas naquele momento. É preciso coordenar expectativas de longo prazo. A discussão ultrapassa o setor elétrico. Estão em jogo a estabilidade macroeconômica do País, a política industrial para o setor e para as atividades econômicas energo-intensivas, assim como as políticas ambientais e o respeito aos acordos internacionais do qual o Brasil é signatário.

A história já nos mostrou diversas vezes, como explicitado na postagem de Renato Queiroz[6], que utilizar o setor como vetor de controle de inflação e outros indicadores macroeconômicos, ignorando suas reais necessidades, gera consequências desastrosas, cuja reparação exige um custo extremamente elevado. Podemos nos lembrar dos 23 bilhões de dólares gastos pelo Tesouro Nacional no saneamento do setor no início da década de noventa . Tesouro este que, recentemente, contribuiu com mais 9 bilhões para cobrir, mais uma vez, buracos em fundos setoriais que se encontram descapitalizados; repetindo práticas que a longa experiência de um setor elétrico de mais de um século ensina que nunca terminam bem. Pequenos desequilíbrios em sistemas complexos como é o caso do setor elétrico podem gerar grandes desastres.

Desse modo, em tempos de discussão sobre a reforma de nosso modelo do setor elétrico é preciso, em primeiro lugar, que se discuta a política energética do País. O investidor precisa saber quais fontes serão priorizadas e qual será a participação do governo no setor. O horizonte temporal para o investidor do setor elétrico definitivamente não pode ser o intervalo entre dois leilões.


[1] Para ver mais sobre o tema: Ayres, R. U. et all., 2013, “The Underestimated Contribution of Energy to Economic Growth”, Structural Change and Economic Dynamics, Agosto, 2013.

[2] Hallack, M. e Vasquez, M., 2013, Infopetro, “O problema da interação energia eólica, hidráulica e gás natural”, disponível em  https://infopetro.wordpress.com/2013/08/19/o-problema-da-interacao-energia-eolica-hidraulica-e-gas-natural/

[3] Colomer, M., Infopetro, “Perspectivas de suprimento de gás natural para o setor elétrico”,   disponível em https://infopetro.wordpress.com/2013/09/02/perspectivas-de-suprimento-de-gas-natural-para-o-setor-eletrico/

[4] Losekann, L., 2013, Infopetro, “Desafio do setor elétrico brasileiro: novo papel dos reservatórios”, disponível em https://infopetro.wordpress.com/2013/08/12/desafio-do-setor-eletrico-brasileiro-novo-papel-dos-reservatorios/

[5] O blog German Energy Policy, por exemplo, realizou uma série de 5 postagens sobre o tema. Disponível em: http://www.germanenergyblog.de

[6] Queiroz, R. , 2013, Infopetro, “Setor elétrico brasileiro: uma história de reformas”, disponível em https://infopetro.wordpress.com/2013/09/09/setor-eletrico-brasileiro-uma-historia-de-reformas/

GEEseminário

Leia outros textos de Clarice Ferraz no Blog Infopetro

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  1. Espero que essas reflexões tenham eco nas áreas responsáveis pela definição dos rumos energéticos do País.

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