Grupo de Economia da Energia

O uso de leilões de curto prazo na indústria de gás

In gás natural on 14/10/2013 at 01:45

Por Miguel Vazquez

miguel102013A passagem de uma indústria controlada por um monopólio a uma indústria competitiva (ou organizada com maior número de agentes) é sempre difícil. Nas indústrias de gás, a experiência internacional mostra que o caminho institucional percorrido depende em grande medida da importância relativa dada aos diferentes elementos da indústria.

Os EUA desenvolveram um sistema em que o investimento em capacidade de transporte era simples e descentralizado. Eles possuíam uma grande quantidade de produtores que precisavam dar saída para seu gás. E desde esse ponto de vista, se pode considerar que a principal contribuição do modelo regulatorio para organização do setor de gás foi a estrita separação entre transportadores e produtores de gás (unbundling). Logicamente, o esquema requeria um regulador com um papel central: a definição das tarifas de transporte (para evitar abusos na tarifa e subsídios cruzados entre usuários).

Na Europa, o foco foi facilitar a entrada nos mercados. A Europa, sem produção significativa de gás, se organizava mediante grandes monopólios nacionais encarregados de trazer gás desde os pontos de produção até o consumidor final. A estratégia de liberalização, então, esteve baseada no estímulo à concorrência entre os monopólios nacionais. Por exemplo, era difícil esperar que um pequeno maverick fosse competir com a GdF (monopólio francês) pelo mercado francês, mas se a ENI (monopólio italiano) tivesse acesso ao mercado frances, a concorrência (real e/ou potencial) poderia aumentar consideravelmente.

As duas estratégias, quase contrárias, deram lugar a dois modelos regulatórios diferentes. Estas diferenças podem ser relacionadas ao fato de que na Europa a coordenação do transporte está baseada na existência de um operador central regulado. A partir deste fato é possível observar uma das diferenças mais marcantes: os leilões têm uma presença muito maior no sistema Europeu do que no sistema americano. Por quê? Porque os mecanismos de leilões são mecanismos adequados para a coordenação de agentes regulados e agentes privados.

E o Brasil? A Lei do Gás (2009) se focou na eliminação, ou pelo menos na redução, das barreiras de entrada no setor. Um dos instrumentos introduzidos foi a definição de mecanismos para o acesso de terceiros à rede, e.g. a troca operacional de gás. Desde essa perspectiva, pode ser entendido que o Brasil está apostando em um sistema organizado que se aproximaria a de um operador da rede de transporte do estilo Europeu e os gasodutos estariam sujeito a regras específicas para facilitar o acesso de terceiros. É nesse contexto que se enquadra o uso de leilões de curto prazo (usamos o termo curto prazo para sublinhar que o horizonte dos leilões é menor do que o necessário para coordenar investimentos na rede de transporte).

Quando se discute a implantação de leilões, o primeiro passo é, na maior parte dos casos, decidir que tipo de leilão vai ser utilizado: leilões ingleses, holandeses, japoneses; leilões iterativos, sequenciais, combinatórios… Mas há outra discussão não menos importante: como enquadrar o leilão no conjunto de mecanismos de coordenação dos agentes da indústria.

O caso da Grã-Bretanha representa um exemplo interessante. No Network Code de 1996, a capacidade de rede se alocava mediante um mecanismo de curto prazo (isto é, horizonte menor do que o necessário para investir). Desde outro ponto de vista, o esquema da GB tinha como finalidade a coordenação entre a rede e a commodity, mediante a revelação das informações dos diversos agentes, e não a decisão e viabilização de investimentos.

A ideia era que qualquer agente precisava comprar capacidade de entrada na GB somente (por exemplo, St. Fergus, o ponto vermelho representado na figura do sistema), sem que fosse preciso comprar capacidade de cada gasoduto envolvido na operação comercial. Assim, as operações eram mais simples e por tanto as barreiras de entrada muito menores.

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O esquema do Network Code de 1996 estava baseado em uma primeira etapa em que os agentes reservavam tanta capacidade quanto eles queriam. Após, o operador do sistema usava o mercado de gás (commodity) para equilibrar os fluxos. Por exemplo, se o fluxo de St. Fergus para o sul era maior que a capacidade do sistema, o operador comprava gás (do mercado) para vender em St. Fergus e aliviar a congestão. O sistema ficava assim simplificado e as barreiras de entrada reduzidas.

Depois da implantação (no meio do ano de 1998) do mecanismo, os resultados observados eram que a capacidade casada no mercado era bem maior que a capacidade existente. Rapidamente, o problema foi identificado com a falta de investimento em infraestruturas e como prova do fracasso do novo sistema. Embora seja possível que novos investimentos fossem precisos, não é menos verdade que os agentes tinham incentivos para a manipulação do mercado. Os agentes podiam comprar excessivamente no leilão (contribuindo para criar a congestão) e ajudar a reduzir a congestão no mecanismo do operador do sistema (recebendo por ele). Depois disso, as regras foram mudadas com o objetivo de evitar o comportamento estratégico dos agentes. Ainda hoje esse tipo de regras representa uma porção relevante das discussões para o desenho do futuro mercado único Europeu.

Feita a observação sobre a necessidade de um desenho cuidadoso dos mecanismos, é interessante obervar, sem objetivo de ser exaustivo, como o uso de leilões de curto prazo está estendido nos sistemas europeus (baseados na regulação do acesso ao sistema de gás). Encontramos o caso da Espanha, onde (além das capacidades de rede) a demanda de gás das chamadas “Comercializadoras de Último Recurso” (as que representam os clientes com tarifa regulada) é leiloada com um ano de antecedência. O preço resultante do leilão é utilizado para determinar a tarifa regulada. Isto é, não só a capacidade de rede é leiloada, como também o gás dos clientes regulados. Nesse mesmo contexto, na Espanha, com períodos também de um ano, o operador do sistema leiloa capacidade de estocagem subterrânea. Novamente, se observa que o objetivo deste leilão não é a construção da infraestrutura se não a revelação do valor da mesma. Leilões de estocagem muito similares podem ser encontrados também na Itália, por exemplo.

Observamos, portanto, um grande número de aplicações dos leilões que não estão diretamente relacionadas à viabilização de investimentos (embora uma das suas vantagens principais seja o estabelecimento de um preço confiável que facilite o processo de investimento). Essas aplicações de curto prazo podem ser vistas como uma das características que mais diferenciam o esquema dos EUA do esquema Europeu. Mas essas aplicações devem ser desenhadas de acordo com o esquema completo de coordenação. Se não, o risco de ineficiências pode ser elevado.

Resumindo, a chave dos mecanismos de coordenação na Europa é o acesso à capacidade de transporte. O Brasil, após a Lei do Gás, caminha cada vez mais longe do esquema norte-americano e, como a Europa, confia cada vez mais na regulação do acesso para reduzir as barreiras de entrada. Nesse contexto relativamente novo, uma experiência relevante é, entre outras, os leilões de gás dos comercializadores de último recurso na Espanha. Embora não é um substituto dos mecanismos de longo prazo, o papel de mecanismo de revelação de informações não deve ser desconsiderado. Além disso, o mecanismo não deve ser desenhado de maneira isolada, para evitar o risco de criação de incentivos perversos. O exemplo da GB mostra que, além do desenho de produtos e regras para o leilão, é necessário prestar atenção aos mecanismos de coordenação complementares.

Leia outros textos de Miguel Vazquez no Blog Infopetro

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