Grupo de Economia da Energia

Segurança energética e mudanças climáticas: o caso russo

In energia on 05/05/2014 at 00:15

Por Felipe Imperiano *

imperiano052014Além de ocupar uma posição relevante no que tange o fornecimento energético, a Rússia é um dos maiores consumidores mundiais de energia de origem fóssil, portanto as suas decisões de política energética têm implicações para a segurança energética e a sustentabilidade do meio ambiente, em uma dimensão global (IEA, 2011, p. 245). O que faz com que o seu posicionamento, dada a perspectiva de elevação de temperatura mundial, em função da liberação de carbono na atmosfera pelo consumo de energia, seja de amplo interesse.

A Rússia foi o terceiro maior produtor de energia do mundo, em 2011. A sua produção total foi de 1.314,88 milhões de toneladas equivalentes de petróleo (Mtep), isto é, aproximadamente 10% da produção mundial (IEA, 2013a, p. 54). A demanda interna bruta[i] total, nesse mesmo ano, foi de 730,97 Mtep (IEA, 2013, p. 240). Isso representou um crescimento de 4,1%, em relação ao ano anterior (IEA, 2012, p. 13). Ainda assim, o seu percentual no total do consumo mundial diminuiu ligeiramente de 6% para 5,6% e ela passou a ser o quarto maior demandante de energia, sendo ultrapassada pela Índia (IEA, 2013, p. 13; IEA, 2012, p. 13).

Em 2011, a Rússia emitiu 1.653,23 Mt de dióxido de carbono, isto é, 5,3% das emissões mundiais, o que faz dela a quarta maior emissora de CO2 (IEA, 2013a, p. 54). Estima-se que entorno de 82% das emissões de gases de efeito estufa russas sejam provenientes do setor energético (IFC, 2011, p. 11). O pico das emissões de CO2 acorreu em 1989 e, a partir de então, caíram continuamente até 1998, com ilustra o Gráfico 1 (BP, 2013). No ano seguinte, concomitantemente à mudança de governo e ao início de sua recuperação econômica, essa tendência se inverteu. Entre 1999 e 2011, as emissões russas cresceram em média 0,9% ao ano, porém ainda são, aproximadamente, 30% menores do que em 1989.

Gráfico 1: Variação anual das emissões russas de CO2, entre 1986 e 2012.

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Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da BP (2013)

Quando comparada às médias das emissões mundiais e dos países da OCDE, em termos per capita e por unidade do PIB, revela-se mais uma dimensão da baixa eficiência energética do país. Em 2011, a Rússia emitiu mais dióxido de carbono per capita[ii] do que a média mundial (159%), da OCDE (17%) e da China (96%), (IEA, 2013a, p. 48). As discrepâncias são ainda maiores com relação ao PIB. O Canadá, país da OCDE com clima e participação da indústria pesada no PIB mais semelhantes aos da Rússia (IEA, 2011, p. 258), emite 75% menos CO2 por unidade do PIB produzida[iii], enquanto os países da OCDE e os EUA, nessa ordem, emitem 83% e 77% menos (IEA, 2013a, p. 48). Como mostra o Gráfico 2 a seguir.

Gráfico 2: Emissões de CO2 per capita e por unidade do PIB, em 2011.

imperiano052014b

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da IEA (2013a, p.49-58).

A possibilidade de aumento da eficiência energética, na Rússia, é maior do que em quase todos os outros países (IEA, 2011, p. 257). Segundo estimativas da IEA (ibid., p. 258), haveria potencial para economizar 180 bcm de gás natural, 600 kb/d de petróleo, mais de 50 Mtce de carvão, que juntos representariam um gasto de US$ 70 bilhões, ou 46% dos gastos do país com energia, em 2008. Além disso, o consumo final de energia elétrica poderia ser 170 TWh abaixo dos níveis atuais. Por exemplo, a IEA (ibid., p. 272) calcula que 11% da que energia elétrica gerada seja perdida somente nos sistemas de transmissão e distribuição.

A exploração de todo potencial do incremento da eficiência energética e da economia de energia tem como benefício a liberação de parte da produção de hidrocarbonetos, que hoje atende ao mercado interno, para a exportação e pode gerar uma receita adicional de US$ 84 – 112 bilhões (TYNKKYNEN; AALTO, 2012, p. 104). Com efeito, a atual oferta de energia russa seria capaz de suportar um nível maior de produção, isto é, crescimento econômico sem a necessidade de aumento do consumo de energia e dos investimentos para ampliação da oferta (IEA, 2011, p. 258). Por exemplo, se a eficiência energética do país fosse a mesma dos países da OCDE, isso significaria uma redução de mais de 200 Mtep da sua demanda de energia primária, ou seja, quase a totalidade da energia primária consumida pelo Reino Unido (ibid., p. 257).

Um dos desafios da política energética russa é conseguir estimular os investimentos em eficiência energética. Boa parte da capacidade industrial do país foi instalada há décadas, desse modo opera com equipamentos obsoletos e altamente ineficientes (CHARAP; SAFONOV, 2010, p. 140). O preço da eletricidade e do gás natural é artificialmente baixo, consequentemente, os estímulos tanto para os consumidores residenciais quanto para os industriais para conservar energia são reduzidos, além de tornar a taxa de retorno dos investimentos em eficiência energética incerta e de longa maturação (ibid., p. 137; IEA, 2011, p. 259). A IEA (2010, p. 601) estimou que, em 2009, os subsídios ao consumo de gás natural e eletricidade na Rússia somaram quase US$ 34 bilhões, isto é, 2,7% do PIB. A taxa de subsídio – ou seja, a parte do custo econômico total que o consumidor deixa pagar – do setor elétrico foi de 27%, para o gás natural o descontou chegou a 50% (ibid., p. 601).

A baixa eficiência energética também está relacionada com a ausência de um ambiente institucional capaz de promover investimentos em novas tecnologias e na renovação do parque industrial. Atualmente, a eficiência energética da economia é uma das principais diretrizes da política energética russa de longo prazo (GOVERNO DA RÚSSIA, 2010, p. 24) e, mesmo tendo se tornado uma prioridade nacional nos últimos anos, as políticas têm mudado vagarosamente (CHARAP; SAFONOV, 2010, p. 137). Somente com a Lei de Eficiência Energética de 2009 e com o State Programme for Energy Saving to 2020, adotado em 2010, é que se estabeleceu uma política, em escala nacional, voltada para a eficiência energética (IEA, 2011, p. 260).

O país não só é importante para a solução do problema das mudanças climáticas, como também é especialmente vulnerável aos seus efeitos, apesar de ser bastante difundida na sociedade russa a crença que o aquecimento global poderia beneficiar o país, dada as suas baixas temperaturas (CHARAP; SAFONOV, 2010, p. 127). Para o Banco Mundial o aquecimento global é uma ameaça importante para a Rússia não só na esfera ambiental, como social e econômica (ibid., p. 127). Dada as suas características naturais, o país pode sofrer amplamente com os efeitos resultantes das alterações do seu clima. Um estudo do próprio Serviço Federal para Hidrometeorologia e Monitoramento Ambiental (Roshydromet) mostra que houve um aquecimento de 1,29º C no período de 1907 a 2006, enquanto o aquecimento global, para os mesmos 100 anos, foi 0,74º C (ROSHYDROMET, 2008, p. 8). Já se observa, no país, um aumento das inundações, ondas de calor, incêndios florestais e derretimento do permafrost[iv](CHARAP; SAFONOV, 2010, p. 127).

Nesse último, os problemas envolvendo os impactos da elevação das temperaturas são particularmente complexos. O permafrost está presente em mais de 60% do território russo (ROSHYDROMET, 2008, p. 17) e a sua degradação não só tem impactos importantes sobre o ecossistema, como implica em custos sociais e econômicos. As edificações construídas sobre terrenos com uma camada de permafrost dependem do seu não derretimento para a manutenção da estabilidade.

Em 2007, ocorreram mais de 7.400 acidentes relacionados ao derretimento do permafrost (CHARAP; SAFONOV, 2010, p. 129). Espera-se também que as mudanças no solo em decorrência das alterações do permafrost possam causar o aumento da ocorrência de acidentes relacionados a derramamentos de petróleo e vazamentos de gás (KOKORIN; GRITSEVICH, 2007, p. 3), 95% da produção de gás natural e 75% da de petróleo ocorrem em zonas de permafrost e, atualmente, já tem sido gastos cerca de US$ 1,8 bilhões anualmente em virtude de acidentes e necessidade de manutenção da rede de dutos (CHARAP; SAFONOV, 2010, p. 129), por exemplo[v].

Por ora, o ecossistema russo ainda tem uma notável contribuição para a estabilidade ambiental do planeta, os seus benefícios são inclusive bastantes superiores aos impactos negativos gerados pela economia do país, entretanto o crescimento dos malefícios gerados pelo setor energético pode inverter essa posição (UNDP, 2010, p. 11).

Em 2009, foi assinado a Doutrina do Clima da Russa. Essa doutrina marca a primeira tentativa de institucionalização de uma política para as mudanças climáticas (CHARAP; SAFONOV, 2010, p. 134). O debate em torno da sua elaboração foi baseado, em grande parte, na publicação da Roshydromet, que admite o aquecimento global como um fenômeno induzido pela ação antrópica (KORPPOO, e 2009, p.3). A doutrina oferece um quadro inapropriado para a elaboração de políticas públicas, uma vez que não estabelece metas concretas para a adaptação e mitigação, mecanismos para tais atividades, ou um arcabouço para a cooperação internacional (CHARAP; SAFONOV, 2010, p. 134). Além disso, o documento dá maior ênfase à adaptação do que a mitigação (ibid., p. 135).

Dada a sua extensão geográfica e, consequentemente, a variação climática e topográfica, a Rússia tem potencial para se transformar em uma superpotência de energias renováveis (TYNKKYNEN; AALTO, 2012, p. 98). O potencial técnico dessas fontes é estimado em 4,6 bilhões de toneladas equivalentes de carvão por ano, excedendo o atual consumo energético em mais de quatro vezes (ibid.). Alguns especialistas acreditam que o potencial econômico seja superior a 270 Mtce por ano, o que equivale a 25% do consumo corrente (IEA, 2003, p. 29). A participação das fontes renováveis na matriz energética russa é bastante inexpressiva.  Em 2011, responderam por apenas 1% (7,54 Mtep) da oferta primária de energia e 0,31% (3304 GWh) da geração elétrica (IEA, 2013, p. 240).

Estudos preliminares sugerem que os benefícios totais gerados pelas renováveis superam o custo da implementação. De acordo com a companhia de energia russa RusHydro, um investimento de 90,19 bilhões de rublos até 2015 resultaria em benefícios econômicos superiores a 112, 36 bilhões de rublos (IFC, 2011, p. 5). Segundo o IFC (2011, p.24) uma das principais barreiras ao desenvolvimento das energias renováveis, na Rússia, são as condições desiguais de concorrência. A disponibilidade de grandes reservas de combustíveis fósseis, bem como a importância da indústria energética tradicional para o país representam um empecilho para as renováveis. Com a atual estrutura de mercado e política de preços, as tecnologias renováveis são mais caras do que as tradicionais. Desse modo, as perspectivas para as renováveis irão depender, em grande medida, do ritmo em que os subsídios aos hidrocarbonetos serão eliminados. Nos últimos anos, a energia renovável tem recebido atenção significativa na agenda política nacional, resultando, inclusive, em alguns documentos oficiais de política pública (IFC, 2011, p. 5), todavia o governo tem falhado em cumprir suas próprias metas de expansão das renováveis e reconhece que o país carece de um quadro legal e regulatório adequado para estimular o uso de fontes limpas no setor elétrico.

Segundo Oldfield (2005, p. 72 apud TYNKKYNEN; AALTO, 2012, p. 95), o entendimento russo de desenvolvimento sustentável[vi] acentua como aspecto-chave a importância do país para a estabilidade do meio ambiente mundial. Para Tynkkynem e Aalto (2012, p. 95), nesse contexto, pode-se identificar um enquadramento da Rússia como superpotência ecológica, incorporando a ideia de que seu status de superpotência pode ser baseado nos recursos naturais e nas reservas ecológicas. Com efeito, a magnitude russa no ecossistema global é associada ao argumento de que ela deveria perseguir mais ativamente o estabelecimento de um sistema de compensação global pelos serviços ecológicos prestados (KONTRATEV et al., 2003, p. 12-13 apud TYNKKYNEN; AALTO, 2012, p. 95). A posição de negociação russa no sistema de política climática global advém desse argumento (TYNKKYNEN, 2010 apud TYNKKYNEN; AALTO, 2012, p. 95).

Apesar da expressividade da Rússia tanto no que diz respeito às emissões de gases do efeito estufa, como para a preservação do meio ambiental global, o Kremlin assume uma postura passiva na construção de um regime internacional de combate ao aquecimento global e, sistematicamente, evita comprometer-se com a redução das emissões (CHARAP; SAFONOV, 2010, p. 130). A posição russa tem sido de evitar se comprometer com reduções significativas das emissões de CO2. Esta estratégia está calcada na visão de que o crescimento econômico do país irá implicar no aumento das emissões de gases do efeito estufa, o que, na realidade, já ocorre, e a limitação das emissões seria um entrave ao desenvolvimento do país.

A partir da constatação das dificuldades de se lidar com o trade-off entre redução das emissões de gases do efeito estufa e a segurança do suprimento, a transição energética para uma economia de baixo carbono pode dar-se de forma mais suave, com menos sacrifícios, através da promoção do consumo de gás natural e da energia nuclear (BICALHO; QUEIROZ, 2012, p. 28).

No caso russo, já há uma participação significativa do gás natural na matriz energética. O tamanho das reservas russas e as possibilidades de exploração da eficiência energética favorecem a uma política em prol do gás natural, entretanto, em que pese a sua relevância na pauta de exportação, soluções que incluam a maior participação da geração nuclear podem ser favorecidas. Na Rússia, ao contrário do que ocorre em alguns países, a energia nuclear é vista como renovável e ambientalmente favorável (TYNKKYNEN; AALTO, 2012, p. 110). A indústria nuclear possui ainda uma bem estabelecida rede de relacionamentos com os atores do setor energético e, consequentemente, um forte lobby, o que pode beneficiá-la pela dimensão institucional (ibid., p. 109). Em âmbito internacional, a escolha dessa via pode fortalecer a posição russa como grande exportador de insumos energéticos, tanto pelo gás natural como através de combustível e tecnologia nuclear.

No que se refere à eficiência energética, há dois importantes questionamentos relacionados ao uso de tecnologias mais avançadas como meio de mitigar o trade-off, a saber, a extensão necessária da sua aplicação para fazer frente ao aquecimento global e o custo da introdução de tecnologias mais eficientes (BICALHO; QUEIROZ, 2012, p. 25-26). Essas indagações, nas principais economias industrializadas do mundo, têm mais a ver com a expansão da fronteira tecnológica Em um país como a Rússia, com elevados níveis de consumo e perda, uma política para eficiência energética está mais associada com a adequação da sua produção às melhores práticas existentes. Nesse sentido, no atual estágio tecnológico russo, a modernização da sua indústria significa um uso mais racional da energia e tende a promover o aumento da sua competitividade, aliado a um grande impacto na redução das emissões de gases do efeito estufa. Os recursos energéticos liberados com o fomento da eficiência energética não são desprezíveis. Desse modo, o financiamento da modernização da economia russa pode ser feito a partir do aumento das exportações, o que pode implicar em um retorno mais rápido dos investimentos, afinal desperdício de recursos, principalmente para um país exportador, implica em altos custos de oportunidade.

Como mostram Bicalho e Queiroz (2012, p. 28), “a questão fundamental relativa à substituição dos combustíveis fósseis pelas fontes renováveis, como recurso para reduzir o trade-off segurança energética versus mudanças climáticas, diz respeito exatamente ao grau dessa substitutibilidade hoje”. Segundo os autores, há duas respostas para essa interrogação: a primeira é a solução institucional, de curto e médio prazo, que penaliza os hidrocarbonetos e/ou incentiva as renováveis; a segunda é a solução tecnológica, de longo prazo, que amplia a substitutibilidade através da inovação tecnologia. Na Rússia, nenhuma dessas duas vias tem sido apropriadamente perseguidas. A participação das renováveis ainda é bastante modesta na matriz energética russa. A ausência de uma base legal bem definida e de um ambiente institucional adequado contribui para desenvolvimento tacanho das renováveis, apesar do potencial energético dessas fontes que o país dispõe e dos benefícios que elas podem oferecer ao sistema elétrico e ao uso mais racional dos recursos naturais que elas propiciam. O que sugere que mesmo com as recentes propostas políticas de fortalecer as energias renováveis, ainda não há um comprometimento firme do governo russo.

O debate interno acerca do dilema energético tem sido estimulado, basicamente, por preocupações com o desempenho da economia doméstica e pela atenção internacional dada ao aquecimento global, principalmente em fóruns globais. A baixa percepção da sociedade sobre os riscos relacionados às mudanças climáticas contribui para que as discussões sobre o tema no país sejam menos intensas vis-à-vis às principais economias ocidentais. Por ora, a transição energética russa tem se desenvolvido de maneira bastante vagarosa e ainda é incerto se o país será capaz de cumprir as metas estabelecidas pelo próprio governo.

Em suma, a participação russa é crucial para o enfrentamento do aquecimento global, dada a sua enorme exportação de combustíveis fósseis, altas emissões de gases do efeito estufa e intensidade energética da economia. Paradoxalmente, a Rússia permanece em uma situação em que o país deve continuar a ter interesse na comercialização de combustíveis fósseis, para gerar a renda necessária ao financiamento de programas que restrinjam a sua dependência do setor energético e o torne mais resistente à volatilidade dos preços e da redução da demanda (BRADSHAW, 2012, p. 229). Se por um lado, novas elevações do preço do petróleo originariam mais uma vez uma conjuntura adequada para implementar as reformas necessárias, a fim de promover um modelo econômico mais diversificado, eficiente e sustentável. Por outro, o retorno de uma relativa abundância pode significar outra vez uma oportunidade perdida (ibid.).

REFERÊNCIAS

BICALHO, R.; QUEIROZ, R. Segurança energética e mudança climática: estruturando o debate energético. Centro de Excelência em Economia da Energia: Rio de Janeiro, 2012. 34 p.

BP. BP statistical review of world energy June 2013. London, UK, 2013. In: AALTO, P. (Org.). Russia’s energy policy: national, interregional and global levels.Cheltenham: Edward Elgar, 2012. 272 p.

BRADSHAW, M. Russian energy dilemas: energy security, globalization and climate change.

CHARAP, S.; SAFONOV, G. Climate change and role of energy efficiency. In: ASLUND, A.; GURIEV, S.; KUCHINS, A. (Org.). Russia after the global economic crisis. Washington: Peterson Institute for International Economics, 2010. 287 p.

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GOVERNO DA RÚSSIA. Energy strategy of Russia for the period up to 2030. Moscow, 2010. 173 p.

INTERNATIONAL ENERGY AGENCY. World energy outlook 2011. Paris: OECD/IEA, 2011. 666 p.

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_____. Key world energy statistics. Paris: OECD/IEA, 2013a. 82 p.

INTERNATIONAL FINANCIAL CORPORATION. Renewable energy policy in Russia: waking the green giant. Washington: International Financial Corporation, 2011. 74 p. Entidade conhecida pela sigla IFC.

KOKORIN, A. O.; GRITSEVICH, I. G. The danger of climate change for Russia. In. RUSSIAN ANALYTICAL DIGEST. Russia and global warming. Forschungstelle Osteuropa e Center for Security Studies, n. 23, 2007. 14 p.

KONTRATEV, K. et al. Tsena ekologicheskikh uslug Rossii., Vestnik. Rossiiskoi Adademii Nauk, 73, 2003.

KORPPOO, A. The Russian debate on climate doctrine: emerging issues on the road to Copenhagen. Helsinki: The Finnish Institute of International Affairs,Briefing Paper 33,2009. 7 p.

TYNKKYNEN, N.; AALTO, P. Environmental sustainability of Rusia’s energy policy. In: AALTO, P. (Org.). Russia’s energy policy: national, interregional and global levels.Cheltenham: Edward Elgar, 2012. 272 p.

UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME. Policy implications of warming permafrost. UNEP, 2012. 38 p. Entidade conhecida pela sigla UNEP.

OLDFIELD, J. Russian nature: exploring the environmental consequences of society-nature interactions. Farnham: Ashgate, 2005.

Notas:

[i] A demanda interna bruta é aqui definida como a energia total colocada à disposição para consumo da sociedade, ou seja, sem o desconto de perdas com transformações, transporte, distribuição e estocagem e contabilizando a energia armazenada.

[ii] CO2/pop = t CO2/capita

[iii] CO2/PIB = kg CO2/2005 USD

[iv] “Permafrost é a camada do solo perenemente congelado ocorrendo em cerca de 24% da superfície terrestre exposta no Hemisfério Norte. A distribuição do permafrost é controlada pela temperatura do ar e, em menor medida, pela profundidade da neve, a vegetação, a orientação para as propriedades do sol e do solo. Qualquer local com temperaturas do ar média anual abaixo de zero podem, potencialmente, formar permafrost. Neve é um isolador eficaz e modula o efeito da temperatura do ar, o que resulta em temperaturas de terra congelada até 6 ° C mais altas do que a temperatura do ar anual média local, na maior parte do permafrost atual, formado durante ou desde a última idade de gelo, e pode estender-se a profundidades de mais de 700 metros, em partes do norte da Sibéria e do Canadá”. (UNEP, 2012, p. 4)

[v] Para um estudo mais detalhado sobre os possíveis impactos do aquecimento global na Rússia, ver (ROSHYDROMET, 2008).

[vi] De acordo com Tynkkynen e Aalto (2012, p. 95), alguns autores sugerem que devido às dificuldades de tradução, o conceito de “segurança ecológica” (ekologicheskaia bezopasnost), amplamente usado em russo, seria a melhor interpretação de “desenvolvimento sustentável”.

*Bacharel em Economia pelo Instituto de Economia da UFRJ; sendo este texto baseado em sua monografia de final de curso: A Política Energética Russa Em Um Contexto De Mudanças Climáticas.

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