Grupo de Economia da Energia

A crise elétrica e a falta de coordenação

In energia elétrica on 02/06/2014 at 00:15

Por Ronaldo Bicalho

bicalho062014Em postagem recente, Renato Queiroz chamou a atenção para a necessidade de decisões colegiadas no setor elétrico. Esse fato está relacionado a um traço essencial da operação e expansão desse setor que é a necessidade de coordenação: coordenação técnica, coordenação econômica e coordenação política.

Complexidade e Coordenação no setor elétrico

Em termos físicos, a característica fundamental de um sistema elétrico é a dramática interdependência que existe entre as partes que o compõem. Essa interdependência radical nasce de dois atributos básicos da eletricidade e dos processos associados a ela.

1) Como a eletricidade não pode ser, economicamente, estocada, os processos de geração, transmissão/distribuição e utilização devem ocorrer simultaneamente.

2) Como todos esses processos, no limite, estão no mesmo campo elétrico, o que acontece em qualquer um deles tem impacto instantâneo sobre os outros, e vice-versa.

Assim, em função da não-estocabilidade do seu produto e do caráter sistêmico dos seus processos, o setor elétrico apresenta uma interdependência entre os seus processos – geração, transmissão, distribuição e utilização -, que não será encontrada em outros setores da economia.

Essa interdependência física entre os processos se estende aos agentes econômicos que detêm o controle sobre eles – geradores, transportadores, distribuidores e consumidores. Dessa forma, à interdependência física entre os processos corresponde uma interdependência econômica entre os agentes.

Sistemas que apresentam graus de interdependência como os encontrados no setor elétrico adquirem um atributo crucial: a complexidade.

Complexidade, nesse caso, implica na dificuldade de se prever os efeitos de um evento que ocorre em uma parte do sistema sobre o sistema como um todo. Na medida em que o resultado final desse evento vai ser fruto da sua interação com todos os outros eventos que estão ocorrendo no sistema, qualquer previsão baseada na simples linearidade dos efeitos perde a serventia.

Desse modo, a previsibilidade sobre os resultados de uma ação física ou econômica, resultante de uma decisão técnica ou econômica, torna-se tão difícil que acaba impedindo a própria ação ou decisão.

Diante disso, a redução da imprevisibilidade se colocou desde os primórdios como uma questão-chave para o desenvolvimento do setor elétrico. Sem trazer essa imprevisibilidade/complexidade para níveis manejáveis pelos agentes, não seria possível desenvolver esse setor.

A solução encontrada foi a coordenação. A compatibilização prévia das ações e decisões dos agentes foi o mecanismo utilizado para viabilizar, historicamente, a operação e a expansão do setor elétrico. Compatibilizar ações e decisões significa acertar antes o que pode e o que não pode ser feito, quem pode e quem não pode fazê-lo, quais são as penalidades para quem descumprir o trato e quem as aplica.

Dessa maneira, o setor elétrico é uma atividade econômica em que um gerador não produz eletricidade exclusivamente a partir da sua decisão individual, mas depende da decisão de um agente especial, que representa os interesses acordados entre todos os elementos que compõem o sistema, de colocá-lo para gerar no sistema; ou seja, de despachá-lo. Graças a isto, a entrada desse gerador é compatível com o conjunto de ações/decisões dos outros agentes que estão presentes no sistema – outros geradores, transmissores, distribuidores e usuários -, e, portanto, não coloca em risco a integridade desse imenso condomínio que é o setor elétrico.

Note que essa coordenação já é necessária para as decisões de curto prazo – as decisões de produzir. Quando as decisões envolvem o longo prazo – decisões de investir –, a demanda por coordenação aumenta significativamente.

Dessa forma, não há operação e expansão de setor elétrico sem coordenação. E não é apenas coordenação técnica; é coordenação técnica e econômica. No contexto do setor elétrico, elas são indissociáveis.

A partir da percepção da sociedade de que a eletricidade era essencial para o seu desenvolvimento e para o seu bem-estar, a natureza pública prevaleceu sobre a natureza privada da atividade elétrica, e o objetivo, o espaço e os agentes da coordenação passaram a ter um caráter público, portanto, sujeitos ao interesse público.

Nesse sentido, coube, e ainda cabe, ao Estado o papel de definidor em última instância da coordenação técnica e econômica que vai prevalecer no setor elétrico, incorporando, de forma inescapável, a dimensão política à atividade elétrica.

Essa incorporação significa que a complexidade adquire uma face política, representada pela dificuldade de prever os resultados da interação entre os agentes políticos, na defesa dos interesses dos atores presentes no mercado elétrico.

Nesse contexto, a coordenação política desses interesses surge em resposta à necessidade de reduzir essa imprevisibilidade, de tal forma a reduzir as incertezas associadas à evolução no tempo da intervenção do Estado no mercado elétrico; tanto no seu âmbito micro, representado pelo marco regulatório, quanto no seu âmbito macro, representado pelo conjunto de políticas públicas que envolvem esse mercado.

Assim, se a complexidade é o atributo essencial do setor elétrico, a coordenação é a estratégia crucial para reduzir essa complexidade a níveis manejáveis pelos agentes econômicos e sociais, viabilizando a sua operação e expansão.

Cabe observar que das três, a coordenação política é a que joga o papel decisivo, na medida em que é ela que sustenta o marco institucional de regras, normas e organizações que constituem as coordenações técnica e econômica.

Ou seja, o marco institucional não é auto-sustentável. Ele se apoia em um determinado arranjo resultante da gestão política dos interesses em conflito dos agentes do setor.

Complexidade e Coordenação no setor elétrico brasileiro

A trajetória do setor elétrico brasileiro, do final do século XIX até os dias de hoje, apresenta um crescimento constante e significativo da complexidade. De Marmelos, com os seus modestos 250 kW, a Itaipu, com os seus impressionantes 14.000.000 kW, da bucólica Juiz de Fora até a reunião de vastas áreas de vários estados da federação, o sistema elétrico brasileiro ampliou, de forma continuada e vigorosa, o número de processos, de agentes e de espaços geográficos por ele integrados.

Esse aumento explosivo da complexidade – técnica, econômica e política – só foi possível graças a um aumento impressionante da Coordenação – técnica, econômica e política. Na verdade, foi esse aumento continuado da capacidade de coordenação das instituições ligadas ao setor elétrico brasileiro é que viabilizou a operação e a expansão do setor elétrico no país, com índices de complexidade surpreendentemente elevados.

Nessa trajetória, a coordenação política jogou um papel crucial; dando a sustentação político-institucional às coordenações técnica e econômica. A questão fundamental colocada para o setor elétrico brasileiro hoje diz respeito, justamente, a essa dotação: o país dispõe de uma dotação institucional que seja capaz de gerar uma capacidade de coordenação para fazer face à grande e crescente complexidade que caracteriza as relações no interior do setor elétrico brasileiro atual?

Quando se olha a questão a partir das últimas três décadas, pode-se afirmar que a trajetória do setor elétrico brasileiro tem se caracterizado por idas e vindas, avanços e recuos, crises e recuperações. Em outras palavras, a nossa dotação institucional não tem sido capaz de prover, de forma sustentada e estável, uma coordenação adequada à crescente complexidade do sistema. Ou seja, há um constante déficit institucional que cresce até gerar uma crise, decresce no momento seguinte de recuperação, para tornar a crescer em seguida e produzir uma nova crise. O velho e conhecido stop and go.

Assim, embora a dotação institucional seja capaz de mobilizar os recursos necessários para superar as crises, não é capaz de mobilizá-los quando a questão é justamente antecipá-las e, em última instância, evitá-las.

No setor elétrico brasileiro, o sapo só pula por necessidade.

Se ao final da década de 1970 o país alcançou um equilíbrio entre uma complexidade elevada nas relações técnicas, econômicas e políticas no interior de seu setor elétrico e uma também elevada capacidade de coordenação – técnica, econômica e política -, a década seguinte assistiu uma explosão dessa complexidade e a deterioração dessa capacidade de coordenação que implodiu o modelo setorial vigente até então.

A década de 1990 viu uma tentativa frustrada de reverter esse quadro que gerou um dos maiores desastres setorial que foi o racionamento de energia elétrica no ano de 2001 e início de 2002.

As reformas noventistas ampliaram, por um lado, a complexidade da indústria elétrica brasileira – através da privatização e da tentativa de introduzir a competição – e aprofundaram, por outro, a crise de coordenação setorial – resultante da fragilidade concreta do aparato institucional que se buscou construir.

Dessa maneira, a explosão da complexidade técnica, econômica e política advinda da própria reforma não encontrou um aumento correspondente na capacidade de coordenação técnica, econômica e política das instituições criadas por ela. O déficit institucional foi às alturas, implodindo o novo modelo em implantação.

A crise atual

O modelo institucional nascido em 2004 procurou enfrentar o problema da coordenação, mediante a criação um conjunto de regras – garantia do suprimento -, mecanismos – leilões – e organizações – EPE, CMSE.

E, em certa medida, essa estratégia foi bem-sucedida durante a década de 2000.

Contudo, mais uma vez a complexidade entrou em uma nova espiral de crescimento e uma sequência de eventos, já sobejamente conhecida pelo próprio setor, começou a ser engendrada.

Nesse quadro, a forte e continuada perda de capacidade de regularização dos nossos reservatórios estressou a agenda do setor e deu a hidraulicidade um explosivo potencial de geração de desequilíbrios técnicos, econômicos e políticos.

No que diz respeito à cadeia produtiva e às empresas, o processo iniciado nos anos noventa de desverticalização e fragmentação do controle econômico seguiu aumentando o número de distintos agentes econômicos na atividade elétrica, tornando mais difícil a coordenação econômica.

O mesmo fenômeno aconteceu com os agentes sociais e políticos, desenhando uma fragmentação de interesses que torna a gestão dos conflitos mais dura e custosa; abrindo espaço para uma judicialização que só aumenta a incerteza e os custos do setor, tendo impactos desastrosos sobre o investimento e a expansão.

Nesse quadro de capacidade de regularização limitada e crescente complexidade, um regime hidráulico extremamente desfavorável produziu efeitos econômicos e sociais negativos que se propagaram de forma imprevisível e incontrolável pelo sistema.

A agenda mínima comum, construída pela coordenação gerada pelo modelo institucional vigente, implodiu em várias agendas individuais e a estratégia dos agentes passou a ser simplesmente fugir do prejuízo. Ou seja; repassar o mico.

Estratégia compreensível em termos de racionalidade individual, a passagem do mico quando vista através da lógica coletiva de um sistema marcado pela radical interdependência é um desastre; já que na medida em que o mico permanece no sistema, seguindo no jogo, cedo ou tarde, voltará para o colo daqueles que o descartaram. Em sistemas marcados pela interdependência radical entre processos, agentes econômicos e atores sociais, o importante é sacar o mico do sistema, fazê-lo rodar entre os elementos não adianta nada, só amplia o desastre e os custos, que vão aumentando a cada rodada desse jogo no qual todos perdem ao final.

Nesse contexto de tensões crescentes, a equivocada estratégia do governo de intervenção unilateral no sistema estreitou os espaços de discussão, reduzindo concretamento a possibilidade de coordenação efetiva dos interesses dos agentes do setor. Essa redução implica na desmobilização efetiva dos recursos desses agentes para a saída da crise, fazendo com que os únicos recursos disponíveis passem a ser os do próprio Estado. No entanto, se esses recursos são suficientes para, em um primeiro momento, bancar uma brutal transferência de rendas do setor público para o setor privado, via MP 579, que praticamente quebrou as estatais federais, eles não bastam para socorrer as distribuidoras, obrigando o governo a recorrer a um pouco ortodoxo empréstimo bancário via a CCEE para tentar resolver o problema mediante uma solução “privada”.

Em outras palavras, os recursos do Estado são limitados e não bastam para alavancar a saída da crise. Usar esses recursos para garantir o enforcement estatal no processo de coordenação é um indício de fragilidade institucional, não o contrário. Principalmente, quando essa limitação é tão evidente que o próprio Governo, emparedado pela restrição fiscal,  é apanhado passando o mico do socorro às distribuidoras a uma entidade privada, no caso a CCEE.

Dessa maneira, mais uma vez nossas instituições não foram capazes de fornecer a coordenação necessária para lidar com a crescente complexidade do setor elétrico brasileiro.

Provavelmente seguiremos o circuito tradicional de desestruturação do setor, comandada por um modelo que já se exauriu, até o momento em que resolveremos mobilizar os recursos necessários à saída da crise por intermédio da configuração de um novo modelo que deverá gerir essa mobilização.

E não estamos falando simplesmente das limitações do atual governo, ou dos anteriores, mas das recorrentes limitações do Estado brasileiro e, mais do que isso, da sociedade brasileira, na construção de instituições que garantam a sustentabilidade econômica, social e ambiental do seu setor elétrico.

Considerando o papel desse setor no desenvolvimento econômico e no bem-estar social do país, caberia olhar essa questão com uma visão que fosse mais além dos embates partidários dos períodos eleitorais.

Referências:

BICALHO, R. G. . A transição elétrica: muito além da falta de chuvas 2014. Blog Infopetro, Março de 2014

BICALHO, R. G. . O Déficit Institucional do Setor Elétrico Brasileiro: Um Breve Exercício. Boletim Infopetro, v. 8, n. 6, p. 13-18, 2007

BICALHO, R. G. . A complexidade das relações no setor elétrico brasileiro. Boletim Infopetro, v. 8, n. 2, p. 17-26, 2007

BICALHO, R. G. . A complexidade das relações no setor elétrico. Boletim Infopetro, v. 7, n. 6, p. 13-22, 2006

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