Grupo de Economia da Energia

Mercado de gás natural na China e os desafios na regulação do transporte: alguns elementos para reflexão

In gás natural on 27/04/2015 at 00:15

Por Jing Xu (*), Michelle Hallack e Miguel Vazquez

A Chinese worker checks the valve of a gO crescimento sustentando do uso do gás natural na China durante última década chama atenção de muitos especialistas. Entre 2002 e 2012 o uso do gás natural no país cresceu 17,3% por ano. Mesmo assim, o gás ainda representa uma pequena porcentagem 5,2 % (dados de 2012) da demanda de energia chinesa. A expectativa, no entanto, é que esta participação cresça; segundo os planejamentos do governo, em 2015 o gás deverá representar 8% da demanda de energia. Como a produção excede a demanda desde 2007, gás natural tem sido importado através de gasodutos ou de gás natural liquefeito (GNL).

A demanda chinesa é principalmente industrial, contudo a participação residencial de transporte e de geração elétrica cresceu na última década, (Sheehan et al., 2014). De acordo com Plano Quinquenal para o Desenvolvimento do Gás Natural (entre 2012 e 2017) o crescimento da demanda deverá ser de 14,7% ao ano. A prioridade de crescimento da demanda, segundo este plano, deve ser a geração elétrica. Esta expectativa de crescimento da indústria de gás em proporções chinesas vem gerando movimentos para a modificação dos mecanismos de precificação do gás e gerando desafios para o atual modelo de transporte de gás.

Estes desafios apontam para um movimento da China numa reformulação da organização da indústria de gás natural, buscando introduzir novos agentes na produção e principalmente buscando conseguir as vantagens do acesso de terceiros aos gasodutos de transporte. Um estudo realizado pelos autores desta postagem simula os fluxos de gás no contexto de acesso de terceiros e mostra vantagens potenciais relevantes em um novo modelo de acesso[1].

O mercado de gás natural chinês é caracterizado por poucas empresas integradas que incluem oferta e transporte de gás (oferta inclui importação ou produção de gás). Há três empresas de propriedade estatal, China National Petroleum Company (CNPC), China Petrochemical Corporation (Sinopec Group) e China National Offshore Oil Cooperation (CNOOC) que produzem gás e transportam gás através seus respectivos gasodutos. Para impedir que estas empresas coloquem tarifas abusivas (visto o poder de mercado que possuem) o governo regula o preço através de um mecanismo, próximo a um tipo de custo de serviço.

Para cada gasoduto, o preço na boca de poço e a tarifa de transmissão são determinados e publicados pela Comissão Nacional do Desenvolvimento e Reforma (National Development and Reform Commission – NDRC). Neste contexto, o preço de atacado no city-gate das províncias é consequência das tarifas acima mencionadas, sendo assim, indiretamente fixado pelo governo. Contudo, esta organização traz problemas frequentes. Uma vez que um city-gate de uma provincia pode receber gás de diferentes fontes e gasodutos com diferentes estruturas de custos. Como consequência, gás de mesma qualidade chega no city-gate e ao consumidor final com preços diferentes. Ademais, a acrescente importação de GNL está também sujeita a uma regulação de preço assim que o gás é regasificado e injetado na rede de transporte. Contudo, o preço regulado é inferior ao preço de importação. Este é o caso principalmente em duas províncias Guangdong e Guangxi, sudeste da China. Isto motivou a escolha destas províncias para um projeto de piloto de uma reforma do mecanismo de preço em dezembro de 2011 que descreveremos a seguir, (Xu, 2014).

A nova política de precificação lançada adota um mecanismo que tem elementos de netback pricing. O preço de atacado do city-gate das províncias deve ser determinado finalmente pela competição das diferentes fontes de gás (nacional, importado por gasoduto ou GNL). O governo estabelece, no entanto, um preço teto, máximo valor que o preço de atacado pode atingir. Este preço teto é definido baseado nos combustíveis substitutos de acordo com as características da demanda da província em questão. Cada província possui seu preço teto. O objetivo do preço teto é evitar picos que comprometam a demanda. Neste novo modelo o preço do gás na boca de poço é estabelecido diminuindo a tarifa de transporte regulada do preço negociado no city-gate. A vantagem procurada por este mecanismo é permitir que o preço de atacado no city-gate seja formado pela interação entre as diversas fontes de oferta e a demanda ao invés de valores regulados distintos. Este mecanismo permite a formação de um preço do gás por província, mesmo que os ofertantes recebam diferentes valores pelo gás produzido, (Xu et al 2012).

Outra vantagem deste mecanismo é evitar a necessidade de se regular o preço do gás na boca de poço de acordo com o custo de serviço. Como já se observou em diversos contextos, a regulação do tipo custo de serviço para produção de hidrocarbonetos é muito complexa. Diferentemente da regulação de infraestruturas, a regulação de produção de hidrocarbonetos necessita incluir no custo a incerteza (muitas vezes grande) relacionadas à exploração e descobrimento de jazidas. O processo de modelar e encontrar um preço (um custo) é complexo e envolve grandes margens de erro. Este tipo de erro pode fazer que o preço regulado seja maior ou menor que o verdadeiro custo de serviço da produção de hidrocarbonetos e, como consequência, desequilíbrios nos incentivos à produção destes bens podem ocorrer.

Encorajar competição no city-gate das províncias permite os ofertantes alocar a produção de acordo com a demanda e as diferentes estratégias dos ofertantes. Contudo, para que este mecanismo verdadeiramente funcione é necessário que o acesso aos city-gates por diferentes fontes de gás ocorra. Caso contrário, os ofertantes com acesso exclusivo aos gasodutos de transporte irão utilizar o poder de mercado e colocar o preço o mais alto possível (provavelmente próximo do teto estabelecido). Assim, para efetivamente se colocar em prática o mecanismo de preço proposto pelo novo modelo de precificação chinês a real possibilidade de acesso aos gasodutos é um elemento essencial.

Atualmente o sistema de transporte de gás na China está composto por regiões onde há apenas um gasoduto (e uma empresa ofertante) e regiões onde há competição de gasodutos (mais de um ofertante). As três empresas estatais chinesas monopolizam geograficamente algumas regiões (alguns city-gates das províncias) enquanto em outras regiões há city-gates com gasodutos competindo para suprir a demanda (como, por exemplo, Shanghai). No que se refere à importância das empresas no serviço de transporte, a CNPC é que tem maior extensão de gasodutos, atingido entre 70 e 75 % da rede.

A organização da indústria na China é muito diferente de outras regiões do mundo como Estados Unidos, Europa e Austrália onde há um mercado liberalizado de gás e que há um esforço regulatório para criação de mercados de gás e preços baseados na competição. Contudo, a presença de diversas empresas e fontes de gás vem levantando questões apontando a necessidade de mudanças no mecanismo para a construção de mecanismo de preço que seja capaz de considerar as variações de demanda e as diferentes estratégias dos ofertantes. Um dos elementos centrais para que isto seja possível atualmente na China é o acesso de terceiros a gasodutos. O acesso de terceiro a gasodutos, mesmo que possa ter diferentes sentidos e formatos, deve ser capaz de fazer com que o gás flua entre city-gates de acordo com os diferenciais de preços entre as províncias.

A atual ausência de acesso no sistema de transporte na China vem levantando consideráveis questões e alguma discussão sobre possíveis mudanças pode ser especulada. A primeira questão diz respeito ao atual modelo de acesso (ou ausência do mesmo), considerado uma barreira à entrada para o capital privado internacional. Em 2012, o governo Chinês introduziu mecanismo do tipo leilão para a exploração de gás não convencional, o que sinalizaria um movimento na direção de um aumento potencial de competidores na produção de gás.

A segunda questão que está sendo levantada é a eficiência do atual planejamento de rede no qual cada empresa constrói seu próprio gasoduto. Por exemplo, visto o declínio da produção dos campos do sudoeste da CNPC, em 2006 a empresa começou a transportar gás na direção leste-oeste (gasoduto de Zhong-Wu). Por outro lado, o grupo Sinopec construiu recentemente o gasoduto Chuan-East para transportar gás do campo Puguang no sentido oposto em áreas próximas. Se ambas as fontes pudessem ser mutualmente acessadas pelas duas empresas, o fluxo de gás poderia ter sido otimizado e potencialmente evitado a sobrecapacidade de transporte.

A terceira questão se refere ao preço, se o objetivo é conseguir gás com preços mais baixos para garantir a inserção do combustível. O uso das redes pelas fontes mais baratas deveria ser uma das prioridades, neste sentido, o poder de mercado gerado pela barreira física do acesso ao gás é um problema.

Algumas políticas começam a serem propostas em áreas piloto para promover acesso de terceiros na China. Em fevereiro de 2014 a Administração Nacional de Energia (National Energy Administration) publicou um documento (The Notice for the Supervision of Opening up Oil and Gas Pipeline Facilities in a Fair Manner).  Este documento fez um requerimento que haja acesso não discriminatório a terceiros em caso de capacidade extra de transporte, armazenagem e regasificação de GNL.  Um pouco depois, ainda em 2014, a CNPC anunciou uma contribuição de capital para fundar uma subsidiária usando a propriedade de alguns de seus gasodutos (West-East I&II pipelines). A ideia seria abrir no mercado de capital as ações da subsidiária. Ainda em 2014, foram removidas restrições de preços regulados às importações de GNL, (Xu, 2014).

O caminho entre este esforço inicial de modificações em projetos pilotos e um verdadeiro mecanismo de acesso de terceiros não é simples, principalmente na presença de estatais verticalizadas. A presença de vários agentes e fontes de gás que possuem interesses distintos, mesmo sendo estatais, é um motor importante no processo.

Não será (ou poderia ser) a nova estatal brasileira (a PPSA) um novo agente importante no processo de mudança do mecanismo de formação de preço do gás no Brasil? E provavelmente, assim como na China, o movimento em direção a uma alocação mais eficiente dos recursos e a uma formação de preços mais transparente não deve passar por uma regulação que realmente permita o acesso de terceiros a rede? Mesmo que o contexto brasileiro seja muito diferente em diversos aspectos, o caso chinês nos traz elementos de reflexão.

Referencias

Sheehan P., English A., Fanghong S., Cheng E. (2014). The National and Regional Development of China’s Gas Market: Beyond Evolutionary Change? Report to Australia China Gas Technology Partnership Fund. Centre for Strategic Economic Studies. Victoria University.

Xu J. (2014) Vertical  Unbundling and Restructuring of Natural Monopoly – Numerical Modeling on China’s Natural gas Industry. 自然垄断产业市场结构分拆重构演进研究——基于天然气产业的数量模拟分析。). Tese defendida Fudan University, Shanghai, China.

Xu J, Hallack M, Vazquez M. (2012). Adoption of netback pricing regime in Chinese gas industry is a step towards a single price market? YEEES Berlin, 12 April.

[*] XU Jing é pesquisadora de pós-doutorado na Universidade Fudan (Shanghai), endereço de correspondência: Room 801, No. 6, 777 Meihua Rd, Shanghai. Tel: 86-21-56988890, email: jingxu526@gmail.com.

[1] O estudo realizado ainda em progresso se enquadra em uma colaboração com um projeto associado ao Governo Municipal de Shanghai. Design of the Market Oriented Reform in China`s Natural Gas Industry. (中国天然气产业市场化演进及设计).

Leia outros textos de Michelle Hallack no Blog Infopetro

Leia outros textos de Miguel Vazquez no Blog Infopetro

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