Grupo de Economia da Energia

Os fundos de reinvestimento locais e o desenvolvimento da indústria de gás não-convencional

In gás natural on 04/04/2016 at 00:15

Por Marcelo Colomer

image

Segundo a Agência Internacional de Energia (IEA, 2013), a produção de gás natural em terra no Brasil poderia atingir 20 bmc em 2035, considerando-se o potencial de recursos convencionais e não convencionais. Esta estimativa se baseia, em grande medida, na própria avaliação do governo brasileiro sobre a vocação do país na produção de gás de folhelho. Segundo a ANP (ANP, 2012), considerando apenas as formações geológicas não-convencionais, os recursos recuperáveis das principais bacias terrestres nacionais podem atingir 208 trilhões de pés cúbicos (tpc).

Contudo, apesar do elevado potencial produtivo, o esforço exploratório onshore no Brasil vem declinando nos últimos anos. Isto pode ser percebido pela redução do número de poços perfurados em terra que passou do patamar de 700, em 2008, para cerca de 400, em 2013. Entre outros fatores, como o processo de concessão de blocos exploratórios inadequado para a exploração em terra, a regulação do conteúdo local não compatível com o baixo nível de desenvolvimento da cadeia de fornecedores onshore e a complexidade da estrutura tributária brasileira, a reduzida aceitação social da exploração em terra vem contribuindo decisivamente para atrasar o desenvolvimento da indústria de gás natural não-convencional no Brasil.

A elevada resistência da sociedade brasileira à produção de gás não-convencional se reflete no processo de judicialização das atividades de fraturamento hidráulico no país. Em dezembro de 2013, por exemplo, o deputado Sarney Filho (PV-MA) apresentou um projeto de lei que decreta moratória de cinco anos a qualquer empreendimento de exploração de gás não-convencional (shale gas). No fim do mesmo ano, o Ministério Público Federal (MPF) do Piauí entrou com uma ação judicial que suspendeu a exploração de gás não-convencional no estado. Em junho de 2014, o Ministério Público Federal (MPF) do Paraná suspendeu na Justiça Federal o efeito da licitação de 11 áreas da 12ª Rodada de Licitações, realizada em novembro de 2013.

Os exemplos acima mostram que embora os fatores técnicos e econômicos influenciem a penetração de novas tecnologias, a “licença social” à utilização de novas técnicas é crítica para a difusão de novas formas de organização da produção. No caso da indústria de gás não-convencional, a poluição atmosférica, a contaminação de recursos hídricos, a redução da qualidade do meio ambiente no entorno das áreas de produção, o aumento do congestionamento causado pelo elevado fluxo de caminhões e o declínio do valor das propriedades em áreas próximas às áreas exploratórias são fatores que contribuem para reduzir a aceitação social à produção não-convencional. Contudo, alguns mecanismos podem ser desenvolvidos para aumentar o suporte político às atividades de exploração de gás natural em terra.

Como toda a atividade de extração mineral, a produção de gás natural gera um fluxo de renda para a sociedade. Esse fluxo se estrutura tanto pelo pagamento de royalties quanto pelo pagamento direto e indireto de impostos. Segundo Paydar et al. (2016), diferentes formas de alocação desse fluxo de receita contribuem para diferentes níveis de aceitação social. Segundo os autores acima, a utilização dessas receitas para a criação de fundos regionais direcionado para gastos específicos e com efeitos locais possui um impacto maior no suporte político das atividades geradoras de externalidades negativas do que a utilização discricionária e dispersa desses recursos por parte do governo Federal.

No caso do estado da Pennsylvania, segundo estado norte-americano com maior número de poços de produção de gás natural, 70.400 em 2014 (EIA-DOE, 2016), por exemplo, foi criado um fundo local de reinvestimento das receitas gasíferas a partir da cobrança de uma taxa, “Impact Fee”, sobre os poços de gás não-convencional. Em 2014, o fundo arrecadou US$ 412 milhões utilizados pelos governos municipais em obras de infraestrutura, educação, serviços de saúde e serviços sociais como estacionamentos e espaços de recreação públicos (Pennsylvania Public Utility Comission, 2014).

Segundo Paydar et al. (2016), quanto mais próximo um residente estiver de uma atividade geradora de externalidade, mais propenso este estará de se opor àquela, mesmo que tal atividade seja reconhecidamente importante e necessária para a sociedade como um todo. Isto ocorre porque quanto maior a proximidade dos agentes, maior será a percepção individual dos efeitos negativos de uma atividade econômica. Kraft e Clary (1991) mostram que a proximidade aumenta a sensibilidade dos agentes tanto quanto aos riscos quanto aos benefícios trazidos por uma nova tecnologia. Nesse contexto, a aceitação social de novas estruturas de produção depende que os agentes próximos a estas reconheçam claramente que os benefícios locais trazidos por tais atividade compensem seus efeitos negativos uma vez que, segundo Alhakami e Slovic (1994), os agentes avaliam riscos e benefícios conjuntamente. Isso explica a maior efetividade de políticas locais de compensação em relação a políticas mais abrangentes e dispersas.

Outra questão levantada pela literatura NIMBY (not-in-may-backyard) diz respeito as diferentes formas de compensação. Portney (1991) e Gerrard (1994) mostram em seus estudos que as compensações não monetárias como a construção de estacionamentos públicos e os investimentos em propostas de mitigação de riscos são mais efetivas para o aumento do suporte político do que transferências monetárias diretas, principalmente se a percepção dos efeitos negativos sobre a comunidade local for clara. Isso porque, as transferências monetárias diretas em situações de elevados impactos negativos pode ser interpretada como um suborno ou forma de manipulação da sociedade. Portney (1995) mostra, por exemplo, que propostas de mitigação de risco (inspeções de segurança e ações de prevenção da contaminação de lençóis freáticos) são mais efetivas na mudança da opinião pública sobre aterros sanitários do que qualquer tipo de compensação financeira direta.

As implicações da literatura NIMBY para as atividades de exploração de gás não-convencional são, primeiramente, que o reinvestimento de parte das receitas da produção de gás natural em gastos compensatórios locais deve ser visto não como um substituto, mas sim como uma ação complementar às ações de regulação ambiental (Paydar et al. 2016). A segunda implicação é que os agentes tendem a ter uma maior confiança nas ações dos governos locais do que na ação do governo Federal em desenvolver políticas de mitigação de risco (Cantril e Cantril, 1999). Paydar et al. (2016) mostra que estatisticamente as ações locais possuem maior efetividade no aumento da aceitação social das atividades de fraturamento hidráulico do que programas genéricos ao nível nacional. Isso explica porque os governos do Reino Unido, Polônia e China veem desenvolvendo programas de reinvestimentos comunitários como parte de suas estratégias de desenvolvimento da indústria de gás não-convencional (IRGC, 2013).

Para o caso brasileiro, a análise da literatura NIMBY mostra que o desenvolvimento das atividades de exploração de gás-não-convencional depende claramente de um maior apoio político das comunidades locais diretamente afetadas pelas atividades de fraturamento hidráulico. Nesse sentido, o desenvolvimento de fundos estaduais e municipais a partir dos recursos gerados pela exploração não-convencional assim como a elaboração de esquemas claros e objetivos de reinvestimentos desses recursos que atentam para as necessidades locais são mais efetivos na obtenção de suporte políticos do que ações dispersas e genéricas do governo Federal. Ademais, quanto maior for a confiança dos agentes em relação aos governos locais maior vai ser a efetividade dos programas de reinvestimentos compensatórios.

A maior responsabilidade dos governos estaduais e municipais na obtenção de suporte político para exploração não-convencional, contudo, não reduz a importância das ações do governo Federal, apenas muda a orientação de suas políticas. Em outros termos, as políticas de intervenção diretas devem ser substituídas por ações de suporte aos governos locais. Sendo assim, o apoio do governo federal na capacitação dos órgãos ambientais e de regulação estaduais e municipais, os investimentos em atividades de pesquisa e desenvolvimento de novas tecnologias mitigadoras de riscos assim como as ações de fiscalização dos gastos dos governos estaduais e municipais são papéis que devem ser exercidos pelo governo Federal e que auxiliam na elaboração de esquemas de reinvestimentos compensatórios efetivos.

Bibliografia

Alhakami, A and P. Slovic (1994). “A Psychological Study of the Inverse Relationship Between Perceived Risk and Perceive Benefit.” Risk Analysis.

ANP (2012). Reservas Brasileira de Gás Convensional e Potencial de Gás Não-Convencional. Seminário BNDES, 2012.

Cantril, A. and S. Cantril (1999). Reading Mixed Signals: Ambivalence in American Public Opinion About Government. Washington, DC.

EIA-DOE (2016) Number of Producing Gas Wells

Gerrard, M. (1994). Whose Backyard, Whose Risk. Cambridge.

IEA (2013). World Energy Outlook. Paris.

IRGC (2013). Risk Governance Guidelines for Unconventional Gas Development. Staff Report.

Kraft, M. and B. Clary (1991). “Citizen Participation and the Nimby Syndrome: Public Response to Radioactive Waste Disposal”. The Western Political Quarterly.

Paydar et al. (2016) Community Reinvestment Funds and Unconventional Gas Development, Economics of Energy & Environmental Policy, IAEE, 2016.

Pennsylvania Public Utility Commission (2014). Act 13 Impact Fees. Staff Report.

Portney, K. (1991). Siting Hazardous Waste Facilities. The NIMBY Syndrome. New York, NY: Auborn House.

Portney, K. (1995). The Potential of the Theory of Compensation for Mitigating Public Opposition to Hazardous Waste Treatment Facility Siting: Some evidence from Five Massachusetts Communities. Policy Studies Journal.

Leia outros textos de Marcelo Colomer no Blog Infopetro

Deixe um comentário

Preencha os seus dados abaixo ou clique em um ícone para log in:

Logotipo do WordPress.com

Você está comentando utilizando sua conta WordPress.com. Sair / Alterar )

Imagem do Twitter

Você está comentando utilizando sua conta Twitter. Sair / Alterar )

Foto do Facebook

Você está comentando utilizando sua conta Facebook. Sair / Alterar )

Foto do Google+

Você está comentando utilizando sua conta Google+. Sair / Alterar )

Conectando a %s