Grupo de Economia da Energia

Uma análise crítica do Plano 2015 Eletrobrás

In energia elétrica on 02/05/2016 at 00:15

Por Felipe Botelho (*)

botelho052016O planejamento energético se caracteriza por ser uma ação holística inserida em um conjunto de ações de desenvolvimento econômico-social. O planejamento serve de preparação e para melhor coordenar a organização do mercado de energia e promoção de investimentos, compatibilizando oferta ao consumo futuro.

No Brasil o planejamento energético nacional historicamente foi coordenado por grandes empresas estatais (quais sejam Eletrobrás e Petrobras) que a partir de suas ações e investimentos desenhavam as estruturas a nível nacional do suprimento energético do país. No caso específico do setor elétrico brasileiro, criou-se a tradição de apresentar planos de planejamento como forma de guiar as decisões de investimento e consumo no longo e médio prazo.

Apesar do planejamento, as mudanças de contexto econômico e institucional que a economia brasileira passou nas últimas décadas foram profundas, se refletindo claramente na organização do setor elétrico. Desde a estabilização macroeconômica da economia, a economia brasileira sofreu uma série de ajustes, resultando em um crescimento inconstante. No âmbito setorial, é a partir da década de 1990 que o processo de abertura econômica e liberalização se deu mais intensamente, tornando-se um dos eixos principais da reforma do setor elétrico naquele período. Na década subsequente, a organização setorial pós-reforma não conseguiu manter o nível de investimentos para a expansão em uma economia em recuperação, culminando em crise de suprimento e imposição de um racionamento de larga escala em 2001.

No intuito de restabelecer os incentivos necessários para a expansão da capacidade, uma segunda reforma setorial é concretizada, restabelecendo o planejamento energético sistemático e criando o mecanismo de leilões para nova capacidade, na busca por garantir a expansão da capacidade. Nos últimos anos, observa-se uma nova desestabilização setorial e de mercado impondo riscos de suprimento aos agentes. Note que o suprimento aqui é entendido como não só a da disponibilidade de recursos energéticos (dimensão quantidade), mas também da sua viabilidade econômica para o consumo (dimensão preço).

As questões que serão levantadas nesta postagem são: em que ponto o planejamento energético de longo prazo atingiu seus objetivos e se expressou na realidade? Como fica o escopo do planejamento de longo prazo face às mudanças institucionais e organizacionais do setor ao longo do tempo?

Neste sentido, esta postagem se concentra na análise crítica do Plano 2015 Eletrobrás, sob uma perspectiva histórica.

O PLANO

O Plano Nacional de Energia Elétrica 1993-2015: Plano 2015 Eletrobras (lançado em 1994) é um dos planos de política energética mais bem estruturados cujo conteúdo é orientado por fatores modernizantes e ao mesmo tempo retrata um ambiente de extrema incerteza em uma economia desestabilizada. Aspectos ambientais, restrições de natureza econômico-financeira, recursos humanos e fatores tecnológicos o norteiam.

O Plano 2015 surge como revisão do plano anterior (Plano 2010) considerado pioneiro na sistematização do planejamento de longo prazo com revisões periódicas no país. Nesta linha, textualmente o Plano 2015 reforçava a importância da continuidade do planejamento no setor elétrico brasileiro apesar das grandes instabilidades políticas e econômicas que o país vivenciava.

A defesa desta continuidade antecipava mudanças profundas na organização setorial, visando a introdução de estruturas de mercado competitivo (como ocorriam em diversos outros países), e mudanças no próprio processo de planejamento, sendo desarticulado a partir da 1ª reforma do setor na década de 1990. O planejamento da expansão é retomado de forma estruturada na 2ª reforma setorial com a criação da Empresa de Pesquisa Energética (EPE) em 2004. A EPE fica então responsável pelo planejamento indicativo do setor energético, além da qualificação de projetos para concessão, estudos técnicos, provisão de informações setoriais, inventário de bacias, entre outras atribuições.

Anteriormente o planejamento era realizado por órgãos colegiados das empresas concessionárias de energia elétrica, organizado pelo Grupo Coordenador do Planejamento dos Sistemas Elétricos (GCPS) da Eletrobrás. O grupo Eletrobrás foi o principal instrumento do Ministério de Minas e Energia (MME) na orientação do setor elétrico nacional a época. A divergência de enfoques estratégicos entre as empresas do setor (sejam elas federais ou estaduais, públicas ou privadas) geravam a necessidade de coordenação sob uma operação integrada e coerente aos objetivos públicos nacionais e locais, requerendo objetivos explícitos para as decisões de investimento. Assim, os planos de expansão foram sendo desenvolvidos e aperfeiçoados ao longo do tempo, servindo de base para os trabalhos hoje realizados pela EPE.

“O Setor Elétrico brasileiro dispõe de uma vasta experiência na elaboração destes estudos de planejamento da expansão dos seus sistemas elétricos. Exemplificando, no período de 15 anos, de 1978 a 1993, foram desenvolvidos os seguintes Planos Nacionais de Energia Elétrica: Plano 1995 (elaborado em 1978/79); Plano 2000 (elaborado em 1981/82); Plano 2010 (elaborado em 1986/87); Plano 2015 (elaborado em 1991/93). Quanto aos estudos de curto prazo, nos últimos quatro ciclos de planejamento do GCPS [Eletrobrás], foram desenvolvidos os seguintes planos: Plano Decenal de Expansão 1990/1999; Plano Decenal de Expansão 1991/2000; Plano Decenal de Expansão 1993/2002; Plano Decenal de Expansão 1994/2003. Assim, o Setor Elétrico desenvolveu e consolidou uma metodologia própria, além de procedimentos e um foro institucional – o GCPS, para suas atividades de planejamento da expansão, compatível com as características dos sistemas elétricos brasileiros.”  (ELETROBRÁS, 1994a – pág. 14)

Completados 20 anos do Plano 2015 Eletrobrás, o setor elétrico vivenciou duas reformas setoriais e situações de crise. Vale notar, que o plano foi elaborado em anos de grandes incertezas, sendo explicitado que ele deveria ser encarado não como um “Programa” de Expansão, mas uma “Estratégia” de Expansão, refletindo em parte a tendência de transformar o planejamento dito determinístico (liderado pelos investimentos do grupo Eletrobras) para um planejamento indicativo (guiando decisões de investimento dos diversos agentes setoriais).

A VISÃO PROSPECTIVA – ACERTOS E DESVIOS

Como todo exercício prospectivo, o planejamento busca reunir as informações do passado e do presente para inferir realidades possíveis no futuro. Quando as variáveis do passado e do presente são extremamente complexas e instáveis, planejar se torna um desafio enorme.

Os principais fatores de incerteza considerados pelo Plano 2015 Eletrobras eram: regimes hidrológicos, disponibilidade dos equipamentos, comportamento da economia, demanda de energia elétrica, custos dos combustíveis, tempo de construção dos projetos, taxas de juros, restrições financeiras e sócio-ambientais e conflitos entre usos alternativos da água das bacias hidrográficas.

Além disso, o contexto em que se insere o Plano 2015 é o de uma economia desestruturada cuja recuperação estava apenas em processo, com destaque às medidas de reestruturação monetária e mudança de moeda (Plano Real em 1994) e a ainda frágil situação financeira das concessionárias de energia elétrica após subsequentes congelamentos de tarifas e desestabilização financeira. Com isso, já eram conhecidas as limitações dos resultados dos planos anteriores (2000 e 2010) dado o prolongado ciclo recessivo da economia, não permitindo a convergência das projeções do mercado de energia elétrica com as condições de disponibilidade de recursos financeiros para investimento no setor naquele momento. Tanto por isso, uma das linhas centrais de desenvolvimento do plano foi sua elaboração em torno de incertezas. As incertezas foram assim instrumentalizadas a partir da elaboração de cenários alternativos, buscando evitar estrangulamentos ou ociosidades na oferta nova de energia e promover o uso racional da capacidade existente até aquele momento.

Foram criados cenários de I a IV variando do mais pessimista ao mais otimista respectivamente. A pior situação, caracterizada pelo cenário I, seria a do completo insucesso de políticas anti-inflacionárias, adiando o crescimento econômico, havendo a necessidade de políticas de choque macroeconômico (como as vivenciadas nos anos 1980). A melhor situação (cenário IV) seria uma combinação de fatores favoráveis internos e externos, permitindo níveis de crescimento elevados. Vale notar que todos os cenários do Plano 2010 foram revistos para baixo no Plano 2015.

Das variáveis econômicas mais importantes consideradas, as hipóteses de crescimento da economia brasileira se destacam, servindo de base para toda a projeção. Em um contexto de debates intensos sobre a abertura da economia e globalização, supôs-se que a economia brasileira, pela diversificação e relativo baixo grau de abertura, não seria influenciada significativamente pela dinâmica da economia internacional.

Gráfico 1 – Comparação Cenários e Realizado para Evolução do PIB brasileiro (Bilhões de dólares)

botelho052016a

Obs.: Valores para US$1992 deflacionados pelo Consumer Price Index (CPI) americano.

Fonte: Eletrobrás, IBGE, Banco Central do Brasil, Banco Mundial 

Apesar desta hipótese, a projeção para o PIB brasileiro em 2015 se encontrou na região dos cenários propostos pelo plano (Gráfico 1), especialmente se considerada a desvalorização cambial e o contexto recessivo do ano de 2015. Porém sua trajetória ao longo do período foi afetada significativamente por eventos externos à economia nacional (e.g. super ciclo dos preços das commodities e crises financeiras). O Plano ainda projetava para 2015 uma população de 208,5 milhões de habitantes, não muito diferente dos cerca de 205 milhões estimados pelo IBGE para o mesmo ano.

No que se refere à dimensão energética, a partir das hipóteses de crescimento econômico e demografia, foram projetadas a oferta e a demanda futura. Do lado da oferta, os preços do petróleo internacional utilizados nos cenários de longo prazo não se distanciaram demasiadamente dos preços de 2015. No entanto sua trajetória foi bastante diferente da projetada, com crescimento acentuado na última década. Dificilmente a projeção poderia refletir aspectos conjunturais da geopolítica do petróleo e de outros fatores que afetam os preços internacionais. 

Gráfico 2 – Comparação Cenário e Realizado para o Preço Internacional do Petróleo do tipo Brent2
(US$/barril)

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¹Foi considerado valor médio para 2015 de US$56,00/barril.

²Plano 2015 trabalha com valores US$ de 1990 CIF, enquanto a evolução do preço do Brent está expressa em US$ correntes e de 1990 FOB.

Obs.: Valores para US$1990 deflacionados pelo Consumer Price Index (CPI) americano.

Fonte: Eletrobrás, BP, EIA, Banco Mundial

No que concerne a matriz energética brasileira, a partir do estudo “Reexame da Matriz Energética Nacional” elaborado em 1990-91 por Comissão da então Secretaria Nacional de Energia, foram caracterizadas as diretrizes governamentais no que tange a política energética nacional. Uma das principais premissas era a de uma redução na intensidade energética global (i.e. consumo energético cresceria abaixo do crescimento econômico, com elasticidades variando entre 0,94 a 0,81 Energia Primária/PIB) no horizonte 1990/2015. Este resultado se daria pelo esforço a partir da conservação de energia e penetração de fontes modernas de energia mais eficientes (com redução do consumo da lenha).

Gráfico 3 – Comparação Cenários 2015 e Realizado 2014 para Consumo Final
(106 tep)

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Obs.: Revisado fator de conversão da eletricidade nos cenários do Plano 2015 para compatibilização com o Balanço Energético Nacional (EPE/MME). Fator para fonte hidráulica de 0,086 tep/MWh e participação média de 85% desta fonte entre 1990 a 2015.

Fonte: Eletrobrás, EPE/MME

O Gráfico 3 apresenta os resultados para o consumo final nos cenários propostos. Note que apesar do PIB brasileiro se encontrar mais próximo do limite superior da projeção dos cenários, o consumo final em termos de tonelada equivalente de petróleo (tep) se encontrou próximo do limite inferior, entre os cenários pessimistas I e II, refletindo em parte uma menor intensidade do consumo de longo prazo. Em termos de matriz, o consumo de bagaço de cana e outras fontes foram subestimados no Plano 2015, possivelmente pela baixa expectativa de retomada da indústria sucro-alcooleira na produção de energia como se observou na década de 2000. Esta indústria se encontrava em decadência desde o final da década de 1980 com a interrupção de vendas de carros a etanol (ALMEIDA & BOMTEMPO, 2007). Ao mesmo tempo, era esperado maior consumo por parte de outras fontes como o carvão mineral e eletricidade. No que se refere à capacidade instalada de energia elétrica, novamente a realidade se situou próxima do cenário mais pessimista do plano, refletindo em parte a menor demanda por eletricidade esperada, mas também limitações na construção de nova capacidade por motivos diversos (ambientais, calendário de leilões de geração, etc).

Gráfico 4 – Comparação Cenários e Realizado para a Evolução da Capacidade Instalada de Geração
(GW)

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Fonte: Eletrobras, EPE/MME

Deve-se destacar que até aquele momento, o setor elétrico nacional se organizava por dois grandes sistemas: Norte/Nordeste e Sul/Sudeste/Centro-Oeste. O planejamento já previa a interligação destes sistemas em um único Sistema Interligado Nacional (SIN) como foi concretizado e se observa atualmente. Aproveitamentos nas bacias dos rios Xingú, Tapajós e Madeira eram considerados para o longo prazo e contribuiriam para a interligação do sistema nacional.

AS QUESTÕES DO PLANEJAMENTO ENERGÉTICO – PASSADO E PRESENTE

Como ressaltado o Plano 2015 Eletrobras incorporou temas críticos, que por sua importância (ou até por força do destino) são temas da agenda do planejamento atual.

Por exemplo, o fator ambiental no plano se associa à importância crescente do tema, tendo sua influência representada pelo Comitê Coordenador das Atividades de Meio Ambiente do Setor Elétrico (COMASE). Deve-se atentar que anos antes ao plano, a temática do desenvolvimento sustentável fora reforçada pela Cúpula da Terra (ou Rio 92), evento que inseriu de forma consistente o tema na agenda política internacional. A Rio-92 foi precursora de encontros diplomáticos internacionais. Curiosamente, ao final de 2015, a Conferência das Partes (COP 21) em Paris deu prosseguimento e aprofundou a temática.

Outro fator de grande importância para o plano é sua factibilidade econômico-financeira e a disponibilidade de recursos financeiros, que no contexto em que este é redigido tratava-se de gargalo crítico a qualquer proposta de manutenção e expansão de capacidade no setor. Com a relação à factibilidade econômica de projetos, considerando que o grupo Eletrobrás se colocava como o agente dominante na coordenação setorial, em especial pela operação e expansão dos sistemas de transmissão, realizar a avaliação técnica e econômica dos projetos prospectivos era mais simples e factível. Após as reformas, quando se ampliou a gama de agentes no setor e se redefiniram as funções setoriais, a lacuna que o planejamento indicativo buscou preencher, guiando as decisões de investimento, ainda é alvo de críticas. Pelo lado da disponibilidade de recursos financeiros, na década de 1990 as concessionárias elétricas se encontravam com grandes dificuldades financeiras e no caso do grupo Eletrobrás havia ainda a indefinição sobre sua privatização, adiando novos projetos. Quando observamos o contexto atual, o setor elétrico passa por uma crise financeira generalizada, onde o mercado se encontra com um passivo financeiro de grandes proporções. No entanto esta crise é muito diferente da observada a 20 anos atrás, mas que coloca novamente em risco a continuidade de investimentos em nova capacidade em um contexto de restrição de suprimento que só não se agravou pelo contexto recessivo que o país se apresenta.

Outros temas relevantes em que o plano 2015 é explícito são as questões relacionadas à política industrial, tecnológica e de recursos humanos do país e sua relação com o Setor Elétrico, o que não aparenta estar bem articulado no planejamento atual, salvo exceções como a cadeia da indústria eólica e em alguma medida os esforços na área de inovação.

Com relação às mudanças tecnológicas o plano antevê de forma tímida o avanço de novas fontes, com o enfoque na redução de custos de tais tecnologias. Nos dias de hoje, tais fontes suscitam questões mais profundas de ordem organizacional e operativa dos sistemas elétricos. O mesmo se pode falar para o novo papel de resposta da demanda como fator ativo no balanço da operação dos sistemas.

Um tema abordado pelo plano 2015 e parcialmente abandonado no planejamento atual é o dos intercâmbios de energia elétrica com os países vizinhos. Aparentemente, este tema foi reduzido a uma questão do grupo Eletrobrás e não do setor como um todo no contexto atual. No Plano 2030 da EPE encontram-se explícitos apenas projetos de gás natural (gasodutos e plantas de regaseificação) que têm ligação com países vizinhos (EPE, 2007), mas não deixa explícito nenhum intento de integração ou acordo de política externa com os nossos vizinhos.

Finalmente, a questão da transição para um sistema hidro-térmico já estava prevista pelo Plano 2015.

“(…) Apesar de ainda haver um grande potencial hidrelétrico a aproveitar, capaz de suprir o País por mais de duas décadas, justifica-se estrategicamente planejar um programa termelétrico de transição, para a época em que o potencial hidrelétrico for ficando menos competitivo, pelo custo das usinas ou por sua distância em relação aos mercados. Este programa térmico exige um planejamento adequado, cujo objetivo é preparar o País para administrar, no futuro, a implantação de um programa de geração onde a contribuição termelétrica será crescente. Isso exige o desenvolvimento de novas metodologias e, principalmente, a capacitação da engenharia e da indústria nacional de modo a propiciar uma expansão termelétrica econômica e ambientalmente viável” (ELETROBRAS, 1994a, pág 12)

Este é um dos principais debates no contexto atual de deterioração das reservas hidráulicas (antes plurianuais) ao longo dos anos. A operação robusta do setor baseada na complementaridade entre diversas usinas com reservatório geridas através de grandes linhas de transmissão em todo o território nacional, começa a mostrar suas fragilidades estruturais requerendo uma revisão das condições em que outras fontes possam vir a ser despachadas em prol da segurança do sistema no longo prazo. A crise atual que o setor vivência em parte advém dessa fragilidade, que expôs os agentes a preços de escassez por um período relativamente longo de tempo.

CONCLUSÕES

Isto posto, a análise do Plano 2015 Eletrobras mostrou ser muito rica, revelando aspectos muito interessantes sobre a prática do planejamento e de seus resultados esperados. A comparação com a realidade deve ser algo periódico a qualquer plano como este, gerando críticas construtivas para sua melhoria. Como qualquer plano, sua revisão periódica é fundamental para se ajustar à realidade. Esta revisão sistemática ficou comprometida por um longo período até a criação da EPE e tem dificuldades em se restabelecer de forma plena dada a multiplicidade de agentes.

A análise crítica destacou a profundidade e velocidade que as mudanças organizacionais e institucionais tomaram corpo no período. Tais mudanças foram lideradas essencialmente pelo contexto de natureza econômico-política e financeiro, sendo a principal fonte de incerteza para o planejamento no período. No contexto atual do planejamento, tais condições novamente se mostram críticas. No longo prazo, no entanto, as transformações tecnológicas na oferta e no consumo de energia aparentam ser a grande fonte de incertezas para o planejamento futuro.

REFERÊNCIAS

ALMEIDA, E.; BOMTEMPO, J. et al., 2007. The Performance of Brazilian Biofuels: An Economic, Environmental and Social Analysis. Discussion Paper No. 2007-5. Joint Transport Research Centre. OECD/International Transport Forum. December 2007

CENTRAIS ELÉTRICAS BRASILEIRAS SA – ELETROBRAS, 1994a. Plano Nacional de Energia Elétrica 1993-2015: Plano 2015 Eletrobras. Volume I a V

EMPRESA DE PESQUISA ENERGÉTICA – EPE, 2007. Plano Nacional de Energia 2030

(*) Doutorando do Instituto de Economia da UFRJ

Leia outros textos de Felipe Botelho no Blog Infopetro

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