Grupo de Economia da Energia

A restruturação da Indústria Brasileira do Petróleo: sinais esperados do Governo e da Petrobras

In petróleo on 23/05/2016 at 00:15

Por Helder Queiroz

helder052016A instauração de um novo comando no Poder Executivo no Brasil se constituiu num processo traumático decorrente da dimensão das crises política, econômica e social. A estas podemos associar a grave crise setorial nas indústrias de energia no Brasil, em particular para a indústria do petróleo que esteve no centro dessas crises ao longo do último ano.

Seria ilusão imaginar que crises com essa dimensão serão resolvidos num prazo curto. Porém, os problemas atuais são graves; e a administração federal terá de demonstrar muita competência e transparência para buscar os caminhos para solucioná-los. Sem tais requisitos, os quais deverão ser cobrados pela sociedade, os riscos de agravamento dos problemas agudos de agora são consideráveis.

A reflexão proposta neste texto visa apontar os caminhos para mitigar estes riscos, destacando os aspectos de curto e longo prazo que tanto o governo quanto a Petrobras deveriam sinalizar para que seja possível atrair novos investimentos e retomar o desenvolvimento da indústria de petróleo e da cadeia de fornecedores de equipamentos e serviços. Cabe notar que, do ponto de vista dos atributos setoriais, as perspectivas são favoráveis, dados: i) o volume de recursos descobertos; ii) o domínio e a excelência tecnológica para operar em novas fronteiras de exploração tal como as águas ultra-profundas; iii) a escala de produção e do mercado e iv) a disponibilidade de recursos humanos qualificados.

Tais atributos podem ser potencialmente aproveitados e ensejar um processo de retomada do dinamismo da indústria brasileira de hidrocarbonetos. Para tal será necessário, contudo, iniciar um projeto de restruturação que envolve tanto o Governo Federal, quanto a Petrobras. E este será um grande desafio para os novos responsáveis pelo Ministério de Minas e Energia e pelo comando da empresa.

No que concerne o papel esperado do Governo, é possível privilegiar três pontos principais. O primeiro diz respeito à garantia assegurada de periodicidade e de um calendário de leilões de blocos de petróleo e de gás natural.

Além disso, nas áreas do pré-sal, é indispensável alterar o dispositivo que reserva a condição de operador único à Petrobras. Do ponto de vista da teoria microeconômica, os leilões para infraestrutura e energia buscam criar condições de competição ex ante em setores que dificilmente as condições de custos, operação e preços permitiria a presença de vários agentes econômicos. Os leilões, sob regime de concessão, incluindo a indústria de petróleo e de gás, seguem esta lógica. Entretanto, para área do pré-sal, esta competição ex ante dificilmente ocorrerá no dia do leilão devido precisamente à condição de operador único. Neste caso, a competição ex ante ocorre antes em busca do consórcio a ser estabelecido com operador. Em suma, se uma empresa não é escalada no time do operador único, ela não irá para o jogo.

Isto decorre das vantagens informacionais e técnicas do operador que cumpre sempre um papel protagonista no âmbito de um consórcio A. Desse modo, um consórcio concorrente B, para vencer o leilão, teria que oferecer um lance maior do que aquele proposto pelo consórcio A do operador único. Caso vencedor, ele passaria a contar com o operador único no seu time B, porém desenvolvendo um projeto mais custoso e menos rentável do que o operador considerava implementar quando decidiu organizar seu consórcio A. A conclusão é que não há racionalidade econômica para a competição ex ante como ocorre nos leilões concorrenciais; o jogo, portanto, é uma disputa para entrada no consórcio A e não para participar de um leilão competitivo.

Tal mudança de regras depende do Congresso e, como se sabe, existem projetos legislativos em curso e que deveriam ser, o quanto antes, votados buscando a revisão da condição de operador único. Permanecer com um ponto tão vital sem uma definição na arena política apenas ampliará a incerteza com relação à evolução da indústria, pois afeta a formação das expectativas, a elaboração das estratégias empresariais e a definição dos critérios que presidirão a oferta de novas áreas em futuras rodadas de licitação de blocos.

Além do problema associado ao desenho de leilões mencionado acima, cabe observar que a estrutura de um leilão para áreas do pré-sal, no formato atual, é fortemente dependente da situação financeira da Petrobras que, como operadora única, tem que arcar com 30% de participação mínima no consórcio, tanto no que concerne o pagamento do bônus de assinatura, quanto no que tange os aportes de capital a serem efetuados a partir do início da etapa de exploração. Sem tal alteração, o desenvolvimento de diferentes prospectos do pré-sal tende a ser retardado e ficando sempre dependente da Petrobras, retirando assim qualquer previsibilidade com relação ao calendário de licitações.

O segundo ponto diz respeito à política de conteúdo local. A revisão desta política já está em curso e alguns passos foram dados com o anúncio em janeiro passado do Pedefor (Programa de Estímulo à Competitividade da Cadeia Produtiva, ao Desenvolvimento e ao Aprimoramento de Fornecedores do Setor de Petróleo e Gás Natural). Este programa possibilita, em tese, modificar a relação vigente até o presente, baseada fundamentalmente no binômio medição/multa para os casos de descumprimento dos percentuais estabelecidos pelas empresas na licitação. Nesse sentido, busca-se atribuir bonificação, através das denominadas Unidades de Conteúdo Local (UCL) às empresas que atenderem aos objetivos do programa e que não estavam contemplados pela política de conteúdo local ao longo dos últimos anos.

De fato, a complexidade e diversidade de bens e serviços, bem como a inovação tecnológica e as mudanças de preços relativos observados ao longo dos últimos anos modificou a própria natureza dos projetos, especialmente a partir da fase de desenvolvimento que ocorre vários anos após o leilão. Uma ilustração exemplar são os projetos subsea recentemente implementados e que cujas soluções tecnológicas sequer estavam no radar das empresas há uma década atrás. Tal complexidade demonstra que a política de conteúdo local deveria contemplar critérios mais seletivos levando em conta a capacidade dos fornecedores mas também a natureza dos bens e serviços. Neste sentido, se a questão é por exemplo os componentes subsea, o ponto fundamental é “inovação”; porém, quando se trata de compressores ou bombas, a palavra-chave é competitividade e preferencialmente em escala internacional. Logo, a política de conteúdo local para a indústria de petróleo deveria contemplar, de forma objetiva, este tipo de diferenciação, entre tantos outros pontos carentes de aperfeiçoamento.

Vale notar, contudo, que os desafios de coordenação serão imensos e ficará a cargo de um Comitê Diretivo composto por representantes da Casa Civil; Ministérios da Fazenda; Indústria; Minas e Energia; Ciência e Tecnologia; BNDES; ANP e FINEP.

Com tal desenho institucional, a política de conteúdo local permanece com o mesmo problema fundamental dos últimos anos: é uma órfã com “muitos tios”. Os espaços de validação depende, nesse tipo de Comitê, de um entendimento específico e competente das características e especificidades setoriais. Porém, na prática, o que ocorre em tais circunstâncias é um rodízio incessante de interlocutores e representantes de cada uma das instituições envolvidas. Isto multiplica o número de reuniões e gera atrasos nas definições objetivas, sem que a responsabilidade institucional sobre a política de conteúdo local seja claramente identificada. Assim, a qualidade da coordenação interinstitucional irá cumprir o papel crucial para o sucesso desta política.

Além disso, um outro entrave importante diz respeito à burocracia para acompanhamento, medição e controle. Tornar a operacionalização da política menos pesada, sem que se renuncie à capacidade efetiva de fiscalização, também deve ser um norte a ser perseguido.

O terceiro ponto reside nos critérios de formação de preços dos derivados. Não há dificuldade técnica para desenhar uma política de preços para os combustíveis no Brasil. Inúmeros exemplos de aplicação estão disponíveis internacionalmente e suas virtudes e problemas são sobejamente conhecidos. Portanto, a elaboração de um política de preços “partindo do zero” ou a eventual adaptação de experiências internacionais à realidade brasileira não é uma tarefa difícil de ser concretizada nos campos setorial, regulatório e institucional. O que importa assim é modificar a relação entre o Poder Executivo e a Petrobras no que tange ao uso dos preços da gasolina e diesel, em particular, como um instrumento de combate à inflação. Tal relação é, há décadas e sob o comando de diferentes governos, marcada por falta de transparência e de critérios econômicos bem definidos. É indispensável, num processo de restruturação que se anuncia urgente e necessário, introduzir mais racionalidade econômica na política de preços. Cabe lembrar que, como a Petrobras é ainda monopolista no segmento de refino, algum tipo de regra e participação do Estado com relação à fixação dos preços deverá existir a fim de evitar um abuso da posição de monopólio. Por isso, será necessário estabelecer uma separação clara sobre as funções do Governo e da Petrobras no que concerne os preços dos derivados.

Preços corretamente alinhados com a estrutura de custos e com a evolução dos preços internacionais, e revisados com periodicidade pré-determinada (bimestralmente, trimestralmente, etc..), oferecem transparência tanto para as decisões dos consumidores, quanto para as decisões de investimento das empresas no downstream. Sem transparência e previsibilidade com relação ao comportamento dos preços, é impossível uma empresa entrante estabelecer um cálculo econômico que aponte uma taxa de retorno adequada num investimento tão intensivo em capital e de longo tempo de maturação. Logo, não é por acaso que o segmento de refino permanece fortemente concentrado com monopólio da Petrobras. A incerteza com relação ao comportamento dos preços domésticos inibe a entrada de outros agentes no refino.

Quais seriam os sinais principais de restruturação a serem dados pela Petrobras? Cabe destacar inicialmente que uma parte da necessidade de restruturação empresarial é função da queda dos preços internacionais do petróleo. Este fator exógeno é determinante fundamental dos resultados financeiras das companhias de petróleo e por isso todas, sem exceção, estão promovendo uma revisão de seus planos de negócios e portfolio de ativos.

No que se refere à Petrobras cabe notar que a atual diretoria, empossada no início de 2015, teve que enfrentar, além do problema de perda de receita decorrente da queda dos preços do petróleo, três problemas principais fortemente relacionados entre si:  i) contábil; b) financeiro; e c) de gestão/governança corporativa

O primeiro problema exigiu, num prazo muito curto, a necessidade de ampla reorganização contábil decorrente da não publicação dos balanços patrimoniais no final de 2014. Vencida esta primeira etapa, e retomada a publicação regular dos demonstrativos contábeis, ficou evidente a dimensão da crise financeira da empresa. Este segundo problema é resultado de uma estratégia financeira inadequada, iniciada em 2009, que ampliou o endividamento do patamar de US$ 30 bilhões para US$ 105 bilhões no período 2010-2015. É verdade que este endividamento buscou financiar um programa de investimentos expressivo, em função do lançamento simultâneo de projetos no desenvolvimento das áreas do pré-sal, bem como em novas refinarias. A retração dos preços internacionais do petróleo e os preços inadequados dos combustíveis reduziram drasticamente a capacidade de geração de caixa da empresa. Ademais, deixou evidente o terceiro problema ao colocar em tela as falhas de governança corporativa e de projetos de investimento selecionados com critérios pouco consistentes e rigorosos. Alguns desses projetos sofreram significativos atrasos e/ou retirados do plano de negócios após o início de algumas obras, acarretando perdas financeiras substantivas.

Sob tais circunstâncias parece claro que as alternativas a serem buscadas, para a restruturação financeira, exigirão igualmente a necessidade de uma restruturação produtiva da empresa que implicará na revisão do portfolio de ativos existentes e de novos projetos a serem desenvolvidos.

Por ora, a comunicação da empresa com o mercado e a sociedade com relação a restruturação tem sido deficiente e insuficiente. A Petrobras até o presente anunciou uma meta de desinvestimento da ordem de US$ 15 bilhões para o biênio 2015-16[1]. Porém, dada a natureza e dimensão da crise financeira da empresa, este tipo de sinal não basta para garantir, de forma sustentável, o equacionamento financeiro e a retomada dos investimentos e a recuperação dos níveis de produção.

É importante deixar claro que a Petrobras, em 2020, será certamente uma empresa menor do que aquilo que apontavam os Planos de Negócios concebidos até 2010, quando se imaginava que a companhia dobraria de tamanho em uma década. Entretanto, as revisões recentes dos Planos de Negócios parecem indicar tão somente que a Petrobras tem como estratégia empresarial apenas realizar “menos do mesmo”.

É difícil acreditar que esta seja a única alternativa segura para encontrar a porta de saída da crise financeira. Por ora, o programa de desinvestimento tem sido orientado para a venda de alguns ativos internacionais e na indústria do gás. Mas não há uma indicação clara dos focos de negócio que serão privilegiados.

A saída para resolver os problemas acumulados na esfera financeira tem que estar ancorada nas competências desenvolvidas pela empresa na esfera produtiva. É inegável a excelência produtiva e tecnológica da Petrobras, especialmente nas atividades offshore. Neste sentido, importa notar que as vantagens comparativas e competitivas da Petrobras precisam ser corretamente identificadas e valorizadas no seu portfolio de ativos.

Isto posto, é indispensável para a Petrobras ordenar e selecionar os ativos que garantam maior rentabilidade para a empresa, balanceando o portfolio de acordo com: a) os critérios de prazo de maturação (curto, médio e longo prazos), b) os segmentos da cadeia produtiva (upstream, midstream e downstream) e c) com a natureza geológica dos blocos exploratórios e campos de produção (terra, águas rasas, profundas e ultra-profundas).

Não é necessário recordar aqui a importância do desempenho da Petrobras como elemento de recuperação macroeconômica e industrial no país. Parece evidente que os sinais a serem emitidos pelo Governo têm que ser estabelecidos de forma transparente e inequívoca para pavimentar o processo de restruturação e a revisão seletiva do portfolio dos ativos da Petrobras.

Isto é fundamental para assegurar a retomada do crescimento da produção, dos investimentos e a inflexão dos resultados negativos acumulados recentemente pela empresa, recuperando assim a confiança no potencial da indústria petrolífera brasileira e na própria Petrobras. Esta tarefa nada tem de trivial, pois tal como argumentava o prêmio Nobel Kenneth Arrow, a confiança é uma “instituição invisível” que, tal como os princípios éticos e morais, não transita pelo sistema de preços e dificilmente pode ser negociada.

Notas:

[1] Ver sobre este ponto o último artigo publicado no Blog Infopetro por Yanna Clara “O balanço do plano de desinvestimento da Petrobras e o que esperar para o mercado de combustíveis”.

Vídeos relacionados:

RESENHA GEE: A Crise da Petrobras parte 1

Caminhos Para A Retomada da Indústria de Petróleo: Resumo

ENERGIA AGORA 16 – Os Impactos da Queda do Preço do Petróleo por Helder Queiroz

ENERGIA AGORA 15 – As Razões da Queda do Preço do Petróleo por Helder Queiroz

INFOPETRO – Os Impactos do Plano de Negócios da Petrobras com Edmar de Almeida parte 2

INFOPETRO – Os Impactos do Plano de Negócios da Petrobras com Edmar de Almeida parte 1

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