Grupo de Economia da Energia

Indústria do gás natural no Brasil: a reforma necessária para a saída da Petrobras

In gás natural on 29/06/2016 at 17:35

Por Marcelo Colomer e Edmar Almeida

marcelo 062016A indústria de gás natural no Brasil se estruturou a sombra da indústria de Petróleo e a partir dos investimentos da Petrobras em todos os segmentos. Diferente do ocorrido na indústria de petróleo, o processo de abertura do setor de gás natural, ocorrido em 1997 com a Lei 9.478, não foi capaz de atrair novos agentes de forma que a participação da iniciativa privada se manteve tímida e concentrada no segmento de distribuição. Sendo assim, mesmo após a definição de uma estrutura regulatória favorável a competição, os investimentos no setor de gás natural continuaram dependentes da Petrobras.

Recentemente, no entanto, o interesse da estatal brasileira pela indústria de gás natural vem diminuindo em função tanto da crise financeira vivida pela empresa quanto dos elevados montantes de recursos exigidos no Pré-Sal, que elevam o custo de oportunidade dos investimentos em outras atividades diferentes da exploração e produção. Esse fato fica claro quando se analisa o Plano de Negócios e Gestão 2015 da Petrobras.[1]

A redução da participação da estatal brasileira na indústria de gás natural, contudo, traz importantes mudanças no setor. A venda de ativos da empresa na indústria de gás natural ao mesmo tempo que contribui para redução das barreiras à entrada de novos investidores traz novas demandas regulatórias exigindo uma atuação mais efetivas dos órgãos de regulação e de defesa da concorrência. Nesse contexto, é necessária uma reforma do arcabouço regulatório e institucional do setor para criar um novo ambiente de negócios capaz de atrair investidores privados para o setor. Caso contrário, existe um importante risco de uma queda dos investimentos setoriais e uma desorganização do atual mercado de gás natural no Brasil.

As oportunidades de investimentos no segmento de exploração e produção de gás natural no Brasil são expressivas tanto em função do grande potencial de crescimento da demanda doméstica quanto pelo elevado potencial geológico do país. As descobertas recentes de grande potencial exploratório na área do Pré-sal, assim como a existência de recursos não explorados, convencionais e não-convencionais, nas bacias terrestres brasileira criam grandes oportunidades para novos agentes produtores. No que tange à infraestrutura de transporte e distribuição, a oportunidade de crescimento é também muito grande. É necessário construir uma infraestrutura para interiorizar a oferta de gás natural no Brasil. Muitos estados da federação ainda não possuem acesso a este importante energético. Da mesma forma, apenas cerca de 4% das residências brasileiras têm acesso ao gás. Existe, nesse sentido, uma oportunidade de massificar o acesso ao gás natural, com importantes impactos econômicos e energéticos para o país.

A criação de um novo ambiente de negócios visando atrair os investimentos para o aproveitamento destas oportunidades dependerá da identificação e superação dos obstáculos atuais para o desenvolvimento deste mercado. Dentre estes obstáculos, talvez o mais importante seja representado pelas barreiras à entrada de novos ofertantes no mercado nacional de gás. O marco legal em vigor não prevê a obrigatoriedade de acesso aos gasodutos de escoamento nem as unidades de processamento de gás natural (UPGNs). Estas infraestruturas não são objetos de contratos de concessão da ANP, mas sim contratos de autorização, sendo o investimento realizado por conta e risco do empreendedor. Por esta razão, a ANP não regula tarifas e nem as condições de acesso às infraestruturas autorizadas. Sem a possibilidade de acesso à infraestrutura existente, os novos produtores ou importadores devem arcar individualmente ou em consórcio com os custos da infraestrutura necessária para entrega do gás ao mercado. Ocorre que quase sempre, os novos produtores não têm escala de produção para justificar o investimento na infraestrutura necessária.

O exposto acima explica porque apesar de haver 49 empresas produzindo gás natural no país, a Petrobras continua controlando mais de 95% do mercado nacional desse energético. Atualmente, todas as empresas que produzem gás natural no Brasil vendem sua produção de gás para a Petrobras diretamente na “boca do poço”, com exceção da Parnaíba Gás e da BPMG Parnaíba no Maranhão[2].

Outro obstáculo a reestruturação da indústria de gás se encontra no segmento de transporte de gás natural por dutos. Atualmente a Petrobras opera indiretamente (através de suas subsidiárias e empresas consorciadas) 99% da malha de gasodutos sendo também a única carregadora no Brasil. Isso ocorre porque tanto a lei 9.478/97 quanto a lei 11.909/09 não fazem restrições à participação acionária cruzada entre diferentes agentes da indústria, apesar de exigirem a separação jurídica da atividade de transporte dos demais elos da cadeia.

Nesse sentido, a venda dos ativos de transporte da Petrobras traz dois problemas básicos. Primeiramente, deve-se evitar que o monopólio público da Petrobras seja substituído por um monopólio privado. Assim, cabe aos órgãos de defesa da concorrência monitorar o processo de venda dos ativos de transporte e aos órgãos de regulação fiscalizar as questões relacionadas ao acesso de terceiros ex post.

O segundo ponto a ser analisado diz respeito a operação e expansão da malha. Atualmente, a operação da malha de transporte no Brasil é feita de forma centralizada pela Petrobras (Transpetro e TBG). Com a venda dos ativos da estatal brasileira para diferentes agentes, contudo, pode começar a haver problemas de coordenação das diferentes empresas operadoras. Nesse sentido, deve-se buscar soluções institucionais que permitam a operação eficiente da malha. A figura do Operador Nacional da Malha de Gás Natural, antes rejeitada pela maioria do setor, hoje vem sendo apresentada como possível solução aos problemas de coordenação advindos da saída da Petrobras do segmento de transporte.

A figura do Operador Nacional, além de servir para coordenar as operações dos potenciais entrantes, pode atuar de forma positiva no processo de expansão da malha. Desde 2009, quando foi aprovada a Lei 11909/09, o Governo passou a ter maior controle do processo de planejamento da malha de transporte através do PEMAT. Contudo, desde que foi aprovada a lei, nenhum novo gasoduto de transporte foi construído no Brasil. O principal problema é a necessidade de identificação prévia da demanda e da oferta potencial dos novos projetos de gasodutos. Nesse contexto, a operação centralizada da malha tende a facilitar a identificação dos pontos de demanda e oferta potenciais além de facilitar a coordenação com a operação do setor termoelétrico, âncora do processo de expansão da malha em mercados pouco maduros.

Outro obstáculo importante a introdução da competição no setor de gás natural no Brasil é o controle do segmento de distribuição pela Petrobras. Das 27 distribuidoras de gás brasileiras, 21 concessionárias são controladas pelos Governos Estaduais[3], sendo 20 com participação da Gaspetro. Em 2015, a Mitsui comprou 49% Gaspetro, subsidiária da Petrobras que detém as participações da empresa nas distribuidoras.

A participação da Petrobras nas distribuidoras de gás natural reforça o poder de mercado da empresa no mercado de gás brasileiro. O acordo de acionistas nas empresas onde a Petrobras tem participação dá a ela o direito de indicar o diretor comercial destas empresas. Desta forma, a Petrobras controla a política de compras de gás por parte das distribuidoras nas quais têm participação. Este controle representa uma forte barreira à entrada de novos ofertantes.

O resultado desta configuração atual do mercado de gás é que o Brasil depende dos investimentos da Petrobras para garantir a oferta de gás. Os operadores privados visam, principalmente, produzir petróleo, uma vez que podem exportar o produto sem restrições, optando por vender o gás para a Petrobras, em função das barreiras à entrada no mercado final. Sendo assim, os obstáculos estruturais e regulatórios descritos acima representam uma grande ameaça à expansão da indústria tendo em vista a redução dos investimentos da Petrobras. Além disto, a própria Petrobras vem encontrando grande dificuldade para valorizar adequadamente os ativos de gás que vem tentando alienar. Potenciais compradores dos ativos de transporte e distribuição enxergam riscos significativos associados ao fato de terem a Petrobras como único fornecedor (caso das distribuidoras) ou cliente (caso dos ativos de transporte).

Diante do exposto acima, conclui-se que a diminuição da participação da Petrobras no setor de gás natural não pode estar dissociada de uma reforma importante da indústria de gás Brasileira. Esta reforma só pode ser capitaneada pelo Governo. Neste sentido, a tarefa que se impõe ao governo é, primeiramente, estabelecer uma estrutura de governança para conduzir o processo de negociação e realização de propostas para a reforma da indústria do gás. Uma vez estabelecida esta estrutura de governança, é fundamental explicitar claramente os princípios e diretrizes para a reforma. Esta é uma questão de política energética, que deve ser estabelecida antes da definição de propostas sobre o novo arcabouço regulatório.

Finalmente, é importante reconhecer que a reorientação estratégica da Petrobras se dá em contexto de dificuldade financeira. A empresa está enfrentando o maior desafio econômico da sua história de forma que suas estratégias empresariais acabam sendo contaminadas pela necessidade de enfrentamento destas questões de curto prazo. Portanto, cabe ao governo a tarefa de pensar na indústria do gás pós desinvestimentos da Petrobras.

[1] O Plano de Negócios e Gestão de 2015 da Petrobras prevê uma redução significativa de investimentos em geral, além de um plano de desinvestimentos, reestruturação de negócios e desmobilização de ativos totalizando US$ 15,1 bilhões em 2015/2016 e US$ 42,6 bilhões em 2017/2018. A Petrobras espera arrecadar US$6 bilhões com a venda de ativos da área de gás até 2016. Os investimentos na área de Gás e Energia foram reduzidos de US$ 10 bilhões no período 2014-2018 para US$ 6,3 bilhões entre 2015-2019. Este valor representa apenas 6% de todo investimento programado pela Petrobras.

[2] As empresas que produzem gás na Bacia do Parnaíba consomem diretamente o energético em térmicas localizadas próximas aos poços produtores.

[3] Com pelo menos 51% das ações ordinárias. Em vários casos, o governo do estado tem menos de 50% do capital social em função das ações preferenciais.

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