Grupo de Economia da Energia

A dificuldade da OPEP em controlar preços

In petróleo on 04/10/2016 at 18:22

Por Marcelo Colomer e Beatriz Rosenburg (*)

marcelo102016Our excessive dependence on OPEC has already taken a tremendous toll on our economy and our people… It’s a cause of the increased inflation and unemployment that we now face. This intolerable dependence on foreign oil threatens our economic independence and the very security of our Nation.” (CARTER, J 1979)

Remember when we were all concerned about our dependence on foreign oil?  Well, let me tell you — we’ve cut the amount of oil we buy from other countries in half. Remember when the other team was promising they were going to get gas prices down in like 10 years? We did it. Did it.” (OBAMA, B 2016)

As duas passagens citadas evidenciam não somente as mudanças ocorridas na indústria de energia Norte-Americana como também as transformações no cenário geopolítico do petróleo nos últimos 40 anos. Durante toda a década de 70 e início da década de 80 exaltou-se com elevada inquietação a capacidade da Organização dos Países Produtores e Exportadores de Petróleo (OPEP) em controlar o mercado internacional de Petróleo.

O embargo da Organização dos Países Produtores e Exportadores Árabes de Petróleo (OAPEC) às principais nações ocidentais em 1973 e os efeitos da Revolução Iraniana sobre o preço do petróleo em 1979 legitimaram e impeliram discursos inflamados sobre segurança energética em diversas nações. Nos EUA, o celebre discurso proferido pelo então presidente Jimmy Carter em 15 de julho de 1979, conhecido como A Crise de Confiança (A Crisis of Confidence), deixa clara a preocupação norte-americana sobre sua dependência em relação ao petróleo do Oriente Médio.

De fato, durante toda a década de 70, a dependência mundial em relação ao petróleo do oriente médio fez com que os preços internacionais se mostrassem muito sensíveis aos eventos ocorridos naquela região muito mais do que às ações deliberadas de controle de oferta. Isso fica claro na crise de 1979 quando a redução de apenas 4% da oferta mundial causada pela Revolução Iraniana levou a um pânico generalizado nos mercados mundiais dobrando os preços que chegaram a $ 39,5 dólares o barril.

Olhando para o passado, percebe-se atualmente que o choque de preço de 1979 decorreu muito mais de uma reação demasiada e até mesmo esquizofrênica do mercado aos eventos ocorridos no Oriente Médio do que a política de controle de oferta da OPEP. Isso pode ser percebido pela acomodação de parte da redução da produção iraniana pelo aumento da produção saudita. Entre 1978 e 1981 a produção da Arábia Saudita cresceu 20%. Sem essa elevação da produção saudita, o impacto da Revolução Iraniana sobre o mercado mundial teria sido muito maior do que os 4% acima mencionados.

O efeito contraditório do aumento da produção saudita sobre o preço internacional do petróleo pode ser explicado tanto pela disrupção da produção iraniana como também pela redução da produção dos demais países da OPEP que passou de 16,9 milhões de barris dia, em 1979, para 9,3 milhões, em 1982. Isso explica porque apesar do aumento da produção da Arábia Saudita nesse período houve uma redução da produção da OPEP de 37% e um aumento do preço do barril.

Figura 1  – Produção de Petróleo dentro da OPEP

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Após 1982, há uma reversão na tendência de queda da produção dos demais países da OPEP de forma que o preço do petróleo só se manteve em patamares elevados em função dos cortes realizados pela Arábia Saudita. O aumento da produção dos demais países da OPEP foi uma resposta à perda de mercado para novos produtores que foram surgindo em regiões de custos mais elevados, como no Mar do Norte, incentivados pelos elevados preços no mercado internacional. Assim, se em 1979 a produção da OPEP correspondia a 45% da produção mundial, em 1982 sua participação era de apenas 32%.

Figura 2 – Produção OPEP/Produção Mundial (%)

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Vendo sua participação reduzir no mercado mundial, mesmo quando comparada com outros países da OPEP, a Arábia Saudita decidiu, em 1986, não mais atuar com “swing producer” expandindo sua produção e trazendo o preço do petróleo para próximo dos $ 10 dólares o barril. Essa tendência de preços baixos seguiu durante toda a década de 90 (com exceção de 1990 quando o preço do barril atingiu um pico de $ 41 dólares em decorrência da Guerra do Golfo).

A manutenção de preços reduzidos até os anos 2000 mostra a dificuldade que os países da OPEP tiveram para controlar o mercado mundial de petróleo. Isso se deve principalmente a entrada de novos países produtores e ao aumento da dependência fiscal dos países membros. De 2000 até 2014, os preços do petróleo iniciaram uma trajetória de acelerada ascensão puxados principalmente pelo aquecimento da demanda mundial causada pelos investimentos chineses. Esse aumento de preço do barril do petróleo foi verificado também em quase todas as commodities minerais e agrícolas.

Desde o primeiro choque do petróleo, 1973, iniciou-se um processo de diversificação geográfica e geológica da produção de petróleo assim como de um processo gradual de aumento da eficiência energética. Estes processos se arrefeciam durante os ciclos de preço baixo e se aceleravam em períodos de preços elevados, como o iniciado a partir de 2011. Nesse ano, o barril de petróleo chegou na casa dos $ 100 o que estimulou o desenvolvimento e financiamento não somente de outras fontes de energia como também de novas tecnologias de exploração e produção. O resultado mais direto e impactante desse processo pode ser visto no início da exploração comercial das jazidas do pré-sal brasileiro e no boom não-convencional (tanto de gás natural quanto de óleo) nos EUA. No caso norte-americano a produção de petróleo do país passou de uma média diária de 5 milhões de barris, em 2009, para 9 milhões, em 2016. No Brasil, a produção diária da Petrobras passou de 1,5 milhões de barris dia, em 2000, para 2,8 milhões, em 2015.

De certa forma, o crescimento da produção não-OPEP durante esse período foi acomodado pela estagnação da produção da OPEP, em particular da Arábia Saudita, uma vez que dentro da OPEP verificou-se, nesse período, o aumento da produção de alguns países como a Líbia e o Iraque, evidenciando a retomada do papel da Arábia Saudita como “swing producer”. Em 2014, no entanto, assim como em 1986, há uma reversão da política saudita de regularização do mercado internacional de forma que o preço do barril despencou de $ 104 dólares, em julho, para $ 54 dólares, em dezembro.

Desde então o preço manteve uma média de $ 45 dólares impondo elevadas perdas para os países produtores e exportadores, principalmente para os países do Oriente Médio e a Venezuela que vêm apresentando sérios problemas relacionados aos elevados déficits orçamentários, os quais foram sendo acumulados em consequência dos preços reduzidos.

A relutância saudita em negociar um acordo de controle de oferta, no entanto, parece ter cedido espaço para a solução dos graves problemas fiscais do país e às pressões dos demais países produtores de petróleo, em particular da Rússia. Nesse sentido, pela primeira vez desde 2008, a OPEP logrou êxito e fechou um acordo com seus membros para limitar sua produção, sendo uma tentativa clara de elevar os preços mundiais do petróleo.

A reunião informal ocorrida na Argélia dia 28 de setembro de 2016, teve como resultado a determinação de um teto na produção de aproximadamente 32,5 milhões de barris por dia, retirando do mercado algo em torno de 700 mil barris diários. Os níveis formais de quanto cada país irá produzir, serão decididos apenas em novembro, na reunião oficial do cartel.

Diferente de acordos anteriores, não serão todos os membros que realizarão cortes em sua produção. Países como Nigéria e Líbia, que enfrentam atualmente problemas associados a guerras civis e terrorismo, não irão, inicialmente, cortar sua produção. A mesma exceção será aplicada também ao Irã. O país não será obrigado a cortar sua produção como forma de compensação às sanções impostas pelos Estados Unidos em função do seu programa nuclear.

Segundo alguns analistas, o acordo de setembro é uma prova de que a OPEP ainda consegue agir como um cartel. Contudo, deve-se observar que, no ano de 2015, a organização acumulou um pouco mais de 41% da produção mundial. Nesse sentido, a Organização, sozinha, não consegue mais desempenhar seu papel na influência direta nos preços, dependendo de acordos com outros produtores. Isso se reflete na possibilidade de participação de países não membros, em especial da Rússia, na próxima reunião oficial da OPEP marcada para o dia 30 de novembro em Viena.

Para outros críticos, o acordo de setembro não pode ser considerado como um acordo efetivo. Ele deve ser entendido, nas palavras de Daniel Yergin, como um “agreement to agree”. Existem uma série de questões associados ao acordo que ainda não estão claras, como por exemplo se haverá uma redução da produção ou um congelamento nos níveis atuais. Ademais, o posicionamento do Irã no acordo ainda não está muito nítido uma vez que seus níveis de produção estão quase nos mesmos níveis do período pré-embargo. Outro ponto obscuro é a participação da Rússia na reunião de novembro uma vez que existe uma pressão das empresas russas para o aumento da produção.

Não há consenso sobre a efetividade do pré-acordo de setembro. O que parece ser de comum entendimento é que o retorno da estabilidade de preço no mercado de petróleo depende de algum tipo de coordenação entre os principais produtores o que se mostra cada vez mais difícil de ser estabelecido. A dependência fiscal da maioria dos países produtores embora deixe as finanças públicas vulneráveis as oscilações no preço internacional do barril, aumenta o custo social das políticas de quotas de produção. Ademais, o aumento da participação da produção não-OPEP cria um teto para os efeitos dos cortes de produção sobre os preços internacionais. Isto é, acredita-se que a estabilidade do preço na faixa entre $ 50 e $ 60 dólares o barril seja suficiente para retomar os níveis de investimento na produção não-convencional norte-americana. Em outros termos, quanto menor a participação da OPEP no mercado internacional, maior o esforço individual de cada membro para um pequeno efeito sobre o preço. Por estes motivos que se acredita que mesmo que seja estabelecido um acordo em novembro, a manutenção da política de quota de produção será bastante difícil em um cenário de demanda arrefecida.

Bibliografia

OPEC agrees modest oil output curbs in first deal since 2008. (n.d.). Retrieved setembro 29, 2016, from Reuters: http://www.reuters.com/article/us-opec-meeting-idUSKCN11Y18K

Saudis soften oil stance on Iran but OPEC deal still elusive. (n.d.). Retrieved Setembro 28, 2016, from Reuters: http://www.reuters.com/article/opec-meeting-idUSL8N1C42C9

(*) Graduanda do Instituto de Economia da UFRJ.

Leia outros textos de Marcelo Colomer no Blog Infopetro

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