Grupo de Economia da Energia

A importância das instituições para a transição energética brasileira

In energia elétrica, Uncategorized on 29/03/2017 at 16:14

Por Clarice Ferraz

Em postagens dos dias 28/09/2015 e 13/07/2015, discutimos aspectos da transição energética e das adaptações à organização do setor elétrico que ela impõe. Na presente postagem, nos dedicamos com mais profundidade à análise das mudanças institucionais que devem ocorrer para que o País avance rumo à descarbonização do seu sistema energético.

Tem-se criado um consenso quanto à necessidade de reforma do sistema elétrico brasileiro (SEB). O marco regulatório, adotado há dez anos, apresenta diversos sinais de esgotamento, tais como desequilíbrios de preços e dificuldade na integração de novas tecnologias de energias renováveis.

As reformas dos mercados de eletricidade são extremamente complexas. É preciso encontrar desenhos de mercado capazes de garantir o equilíbrio do sistema (nos curto, médio e longo prazos), incorporar restrições ambientais (restrições físicas e metas de descarbonização) e atender a demanda, crescente, que muda de perfil. Os múltiplos desafios exigem nível muito elevado de coordenação para serem alcançados, dada a complexidade do conjunto de variáveis supracitadas.

As mudanças que ocorrem no portfólio de recursos da indústria, por sua vez, provocam importantes impactos nos mercados de energia. O aumento da geração intermitente pede ajustes para permitir que os operadores de sistemas adquiram serviços essenciais de confiabilidade para fazer face a episódios de ramping e de ausência de geração, e, também, para compensar os geradores que fornecem esses serviços.

Enquanto não houver precificação adequada de todos os atributos desejáveis relacionados ao suprimento de eletricidade (despachabilidade, de origem renovável, diversificação de portfólio, soberania e segurança nacional), não se pode pensar que o mercado de eletricidade será a melhor maneira de coordenar oferta e demanda. A falta de precificação desses atributos (produto de eletricidade) revela a fragilidade de se fiar nos preços como bons mecanismos de coordenação.

Deixar que o mercado administre essa transição é um equívoco. Morisson e Breakman (2017) fizeram uma analogia com nosso tradicional ditado de se “colocar o carro na frente dos bois”. Para eles, os bois seriam os consumidores e as empresas de distribuição, e o carro seria os mercados regulados. Não se deve deixar o carro ditar a direção que se vai tomar, nem tão pouco frear, caso os mercados não estejam atendendo a uma demanda dos consumidores (por mais geração renovável, distribuída, etc.).

Ainda segundo esses autores, a organização dos setores elétricos deve colocar o interesse dos consumidores varejistas em primeiro plano. As regras de mercado e as “construções” de mecanismos de capacidade devem funcionar para as pessoas que, em última instância, pagam as contas, não apenas para os participantes do mercado com mais recursos a dedicar aos processos administrativos.

As empresas de distribuição existem para fornecer aos consumidores um serviço essencial. Por sua vez, os mercados atacadistas de eletricidade existem para permitir que as concessionárias de energia elétrica adquiram os recursos de que necessitam para cumprir essa obrigação de modo mais eficiente do que o fariam se dependessem inteiramente de seus próprios investimentos. Assim, deve-se ter em mente que o mercado deve fornecer aquilo de que os consumidores têm necessidade – e não o inverso, onde os mercados sejam organizados de modo que os consumidores atendam aos interesses do mercado e seu número reduzido de agentes.

Uma vez estabelecida essa prioridade, pode-se partir para analisar as condições necessárias para que a reforma organizacional do SEB seja exitosa em um ambiente de importantes transformações tecnológicas, com potencial de ruptura, e restrições ambientais. A transformação da matriz de eletricidade com maior participação de fontes renováveis requer a renovação do parque gerador e a modernização das redes de transmissão e distribuição – portanto, vultuosos investimentos. Assim, para que o setor seja um ambiente que facilite a transição energética, é preciso que os ambiente institucional e macroeconômico sejam favoráveis ao investimento. A transição energética brasileira só poderá ocorrer a contento se a reforma do setor for bem realizada, e ela depende das prioridades do governo em exercício.

As reformas do setor elétrico e a criação de diferentes desenhos de mercado de eletricidade ao redor do mundo, com diferentes graus de sucesso, a partir dos anos 1990, evidenciaram a importância de seu peso institucional.

A análise de diversos estudos sobre o investimento no setor elétrico – Banco Mundial (2003) [1] , Frischtak (2007), Glachant et Finon (2003), Joskow (2006), Levy & Spiller (1994) et Newberry (1999) – revela os elementos que levam os agentes econômicos a investir nessa indústria de rede, caracterizada por grandes custos afundados, presença de monopólios naturais e de consumo em massa do produto. Esses estudos são unânimes quanto ao papel crucial desempenhado pelas instituições que regem o mercado durante a decisão de investimento. Deve ser salientado que essas características fazem da eletricidade um bem “altamente político”, especialmente nos sistemas democráticos, onde os consumidores são os eleitores.

Para Glachant e Finon (2002: 313), as reformas do mercado de eletricidade são fundamentalmente institucionais, por duas razões. Em primeiro lugar, as reformas relacionadas à concorrência afetam a organização econômica da indústria, incluindo estruturas de propriedade e do grau de integração horizontal e vertical das suas atividades e outras infraestruturas de transação. Em segundo lugar, os líderes dessas reformas não são as indústrias, mas as instituições públicas dos países em questão, incluindo os governos e as autoridades públicas locais, legisladores e reguladores de redes e da concorrência.

A criação de estruturas de mercado complexos e a emergência de novas instituições e suas interações são marcadas por novos contratos que ditam o comportamento dos agentes. Assim, as reformas dos mercados de eletricidade são a ilustração perfeita da afirmação do arcabouço teórico da Teoria dos Custos de Transação, segundo a qual uma série de problemas transacionais surge quando uma estrutura de mercado e as instituições que a secundam são fundamentalmente alteradas (Joskow, 2002: 505). Na verdade, a reorganização dos mercados faz com que haja redistribuição do poder de tomada de decisão no setor. Consequentemente, as empresas incumbentes, detentoras de poder em uma determinada configuração de organização setorial exercem grande resistência às mudanças, criando barreiras à entrada para as novas entrantes.

O estudo do setor de energia, por suas características físicas, econômicas e sociais (portanto, políticas) ganha ao se analisar o setor pelo viés de seus custos de transação. Se a análise se limita às características técnico-econômicas, os elementos de política e de regulação setorial ficam ausentes. No entanto, são precisamente estes elementos os principais critérios considerados ao tomar uma decisão de investimento (Banco Mundial, 2003; Levy e Spiller, 1994; Frischtak, 2007).

Portanto, deve haver grande interesse na evolução da estrutura de governança do setor elétrico brasileiro. As falhas da estrutura de governança do setor elétrico desempenham um papel decisivo no subinvestimento do setor e da composição da matriz elétrica do País, podendo inviabilizar a transição energética brasileira.

O ambiente institucional e as estruturas de governança que secundam as transações econômicas são cruciais. A estrutura de governança fornece suporte para o desenvolvimento das atividades e transações econômicas. A análise de contratos nos permite avaliar a natureza exata das dificuldades associadas com a coordenação econômica e aprofundar a nossa compreensão dos mecanismos de coordenação.

Essa abordagem destaca os detalhes de várias disposições de coordenação: rotinas, incentivos, “relações de poder”, métodos de coerção, resolução de conflitos, etc., e como agentes concebem as regras e as estruturas de tomada de decisão que regem o seu comportamento. Finalmente, o estudo da evolução dos mecanismos contratuais ajuda a compreender as mudanças nas estruturas que regem a atividade econômica (Brousseau e Glachant, 2002: 5).

Levy e Spiller (1994) separam a estrutura de governança da estrutura de incentivos do sistema regulatório. O último inclui as regras que regem os preços dos serviços, subsídios, direito de entrada, interconexões, entre outros. Esse sistema de incentivos pode ter um impacto (positivo ou negativo) sobre o desempenho de uma indústria, mas apenas se houver uma estrutura de governança bem estabelecida.

Assim, o estudo das instituições é fundamental para a compreensão das questões associadas a cada mudança e modificação dos custos de transação no setor. Em contexto de transição energética, com maior participação das renováveis intermitentes, essas mudanças, e suas consequências, são inúmeras.

As peculiaridades de indústrias de rede geram problemas contratuais que excedem sua capacidade de corrigir os mecanismos de mercado. Assim, cabe ao governo para desenvolver e garantir uma estrutura de governança que permita o bom funcionamento do seu negócio.

Na ausência de um quadro regulamentar crível, os investimentos não são realizados, ou, caso o sejam, não o são de maneira eficiente. Essas ineficiências podem assumir várias formas, tais como: 1) falta de investimento, limitando os gastos a um mínimo de manutenção; 2) investimento em tecnologias com menor grau de especificidade, em detrimento da qualidade da produção; 3) imposição de preços muito elevados para garantir rendas, o que é um problema político (Holburn e Spiller 2002: 467). Na maioria das vezes, é a ausência de um quadro jurídico e regulamentar claramente bem definido a principal barreira à origem do investimento não-privado no setor de infraestrutura (Frischtak, 2007: 10). No atual momento de criminalização das tradicionais parcerias público-privadas (Bicalho, 2016), o problema se torna ainda mais agudo.

Em um mercado aberto à concorrência, cabe ao governo elaborar e implementar um desenho de mercado bem estruturado, com a criação de instituições apropriadas e regras de funcionamento claras, assim como mecanismos de combate ao não-cumprimento dessas regras capazes de gerir conflitos existentes. Dessa forma, o governo deve desencorajar comportamentos oportunistas de atores, incluindo o seu próprio, de modo a transmitir segurança aos investidores privados. Como disse Newberry (1995 em Frischtak, 2007: 34):

“Why should anyone sink money into an asset that cannot be moved and will not pay itself for many years? Investors would have to be confident that they had secure title to the returns and that the returns would be sufficiently attractive. Durable investments thus require the rule of law, specifically, the law of property, which is a public good provided by the state… If the industry is to be successfully privately financed, regulation must credibly satisfy the demands of both consumers and investors…”.

Assim, os poucos estudos que têm tratado da transição energética brasileira, e de seus impactos na organização do SEB, se focalizam nos aspectos que enquadram incentivos regulatórios, como o preço de venda ou a “falta de vontade” de atores do setor. Ora, verifica-se que a raiz desses problemas reside na estrutura de governança do setor elétrico e, portanto, nas questões institucionais que auxiliam as atividades dos setor elétrico.

Ainda de acordo com Levy e Spiller (1996), os quadros da estrutura da governança regulatória mais adequados para atrair o nível de capital privado de longo prazo, necessário para a segurança de abastecimento, são aqueles que oferecem um compromisso crível para proteger os interesses dos potenciais investidores e consumidores, especialmente quando os choques econômicos criam pressão política para alterar o equilíbrio de poder existente entre os diferentes grupos de interesse na competição. A regulação de uma indústria provavelmente será muito mais crível – e os problemas de regulação serão menos severos – em países com sistemas políticos que limitam a liberdade de ação do executivo (ligado ao regime político, à presença de agências de regulação independentes e a sistemas de checks and balances). Na verdade, a natureza das instituições reguladoras blindando, com maior ou menor intensidade, as forças regulatórias das pressões políticas desempenha um papel crucial na determinação da direção de reformas regulatórias.

Devemos aprender com nossa história. Diferentemente da maioria dos países que promoveram a abertura do setor elétrico para alcançar ganhos de eficiência, no Brasil, os fatores responsáveis pela reorganização do setor nos anos 1990 foram a má situação econômica, a situação precária das finanças do Estado e a necessidade de investimento privado (para compensar a falta de investimento público) para a expansão e movimentação do setor elétrico (Pires, 2000; Pinto Jr., 2003).

No Brasil, a credibilidade dos compromissos assumidos pelo governo federal, na abertura do mercado à concorrência, estava no centro do desenho da regulação do setor. O País tem uma história cheia de exemplos de ações oportunistas por parte do governo, além das que vivemos atualmente: moratória sobre o pagamento da dívida; confisco de poupanças; manipulação do preço de serviços públicos para controlar a inflação; vários congelamentos de preços; negação de contratos; mudanças de regras arbitrárias, para citar alguns (Mueller e Pereira, 2002: 67).

Somente uma boa estrutura de governança é capaz de atrair investimento. Como exposto, para que seja boa, é preciso que a nova organização do setor e o conjunto de regras que balizam o comportamento de seus agentes sejam claras e críveis. A atual crise que estamos vivendo confere baixa credibilidade à nossa organização político-institucional e gera um ambiente de grande incerteza, insegurança e instabilidade.

Nesse contexto,  cabe ao leitor do Infopetro concluir se há atualmente no Brasil ambiente institucional adequado para se realizar as reformas necessárias e para se atrair investimento privado – sem pagar taxas extremamente elevadas para remunerar o risco de se investir em um ambiente de grande instabilidade – capaz de assegurar a transição energética almejada.

Notas:

[1] O Banco Mundial realizou um relatório sobre os fatores que impulsionam os investidores internacionais privados a investir no mercado de energia nos países em desenvolvimento. Esse estudo elabora um ranking desses fatores. Dos quinze principais fatores identificados, quatro são apontados como decisivos sobre a decisão de investir. A existência de um quadro legal que define os direitos e obrigações dos investidores privados aparece em primeira posição. Em seguida, aparece o respeito do pagamento dos serviços prestados; acesso a crédito ou garantias prestadas pelo governo ou agências multilaterais e independência do órgão regulador em relação à ação arbitrária do governo.

Referências

Banco Mundial, 2003; “What international investors look for when investing in development countries? Results from a survey of international investors in the power sector”, Energy and Mining sector board discussion paper n. 6.

Bicalho, R, 2016, A energia do Brasil: Mas que Brasil? In: Boletim Infopetro, Novembro, Dezembro, Ano 16, n. 5.

Brousseau, E. e Glachant, J. M., 2002, “The economics of contracts and the renewal of economics”, The Economics of Contract: theories and applications, Cambridge University Press, 2002.

Frischtack, C.R., 2007, O Investimento em Infra-estrutura no Brasil: histórico recente e perspectivas, 4° Seminário ANBID de Mercado de Capitais, 27 de dezembro de 2007.

Glachant, J.M.,  Finon, D. , 2003, “Competition in European Electricity Markets: A Cross-Country Comparison”, Journal of  energy literature, 9.

Holburn, G., SPILLER, P., “Institutional or Structural: lessons from insternational electricity sector reforms”. in Brousseua, E., Glachant, J. M. (Orgs): The Economics of Contracts: theories and applications. Cambridge University Press. 2002.

Joskow, 2002, in “The Economic of Contracts: Theories and Applications”, edited by Brousseau, E., Glachant, J.M., Cambridge University Press.

Joskow, P. L., 2006, “Competitive Electricity Markets and Investment in New Generating Capacity”, Center for Energy and Environmental Policy Research, MIT, April 2006.

Levy, B., Spiller, P. , 1994, “Regulations, Institutions and Commitment in Telecommunications: a comparative analysis of five country studies”. Proceedings of the World Bank Annual Conference on Development Economics (1993). The International Bank of Reconstruction and Development / The World Bank. 1994.

Levy, B., Spiller, P., 1996, “Regulations, Institutions and Commitment:: A Comparative Analysis of Telecommunications Regulation”, Cambridge University Press. 1996.

Morisson e Breakman (2017), “The “Utility Perspective”: Not All Megawatts Are Created Equal” in Webinar “The future of centrally-organized whosale electricity markets” organizado por Electric Utility Regulation Advisory Group Meeting March 27, 2014, Lawrence  Berkeley National Laboratory disponível em https://emp.lbl.gov/sites/default/files/feur_webinar_3242017.pdf

Mueller, B., Pereira, C., 2002, “Credibility and the Design of Regulatory Agencies in Brazil”, Brazilian Journal of Political Economy, Volume 22, No 3(87), July-September/2002.

Newberry, D., 1999, “Privatisation, Restructuring and Regulation of Network Utilities”, The Walras-Pareto Lectures, HEC, Université de Lausanne, The MIT Press.

Pinto Junior, H. Q., 2003, “Une Décennie de Réformes Structurelles et Institutionnelles dans l’Industrie Electrique au Brésil”, www.provedor.nuca.ie.ufrj.br/eletrobras.

Pires, J. C. L., 2000, “Desafios da Reestruturação do Setor Elétrico Brasileiro”, Texto para Discussão 76, DEPEC, BNDES, Brasilia.

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