Grupo de Economia da Energia

O Gás para Crescer e as regulações estaduais de distribuição de gás natural

In gás natural on 25/04/2017 at 14:56

Por Yanna Clara Prade (*)

100O atual contexto do mercado de gás natural brasileiro é de mudança. A redução da presença da Petrobras no segmento, fruto de seus inúmeros desinvestimentos, traz à tona diversas questões e ajustes necessários para adequar o modelo de mercado à nova realidade.

Nesse sentido, surge a iniciativa “Gás para crescer” coordenada pelo MME, em conjunto com a EPE e a ANP, que visa discutir a reforma necessária para o setor entre os diversos agentes do mercado, na tentativa de propor medidas de aprimoramento do arcabouço regulatório do setor de gás natural.

A iniciativa teve início em meados de 2016 e, após diversas reuniões com especialistas e interessados no mercado, elaborou o documento que contém as diretrizes e barreiras a serem superadas no setor. Durante o período em consulta pública o MME recebeu diversas contribuições sobre propostas de agentes do mercado. Em dezembro, o CNPE aprovou a criação do Comitê Técnico para o Desenvolvimento da Indústria do Gás Natural – CT-GN, o qual é coordenado pelo Ministério e tem a participação de diversos agentes públicos e privados especializados na indústria de gás natural. O Comitê foi dividido em dez subcomitês responsáveis por criar propostas concretas sobre cada assunto elencado pela iniciativa, que serão submetidas ao Congresso Nacional em 2017.

Apesar de ser uma iniciativa que pode trazer um novo ânimo ao mercado de gás, a complexidade dos problemas existentes pede muita cautela na elaboração de uma reforma. Romeiro (2016) discute amplamente as indefinições do mercado de gás natural e como as diretrizes a serem definidas no âmbito da iniciativa podem trazer maiores incertezas e riscos se mal executado. A principal ressalva com relação à iniciativa é a amplitude de questões elencadas que demandariam grande esforço institucional, sem que tenha se definido exatamente uma lista de prioridades.

Dentre as muitas questões discutidas, está a de estímulo à harmonização entre as regulações estaduais e federais. A principal questão diz respeito a criação do mercado livre que, de acordo com a Lei do Gás, deveria ser regulamentada a nível estadual. Além do fato que diversos estados ainda não realizaram tal regulamentação, os que o fizeram criaram condições completamente distintas entre si, gerando assimetrias e distorções importantes no mercado.

Nesse sentido, o objetivo do presente artigo é buscar identificar as discrepâncias entre as agências reguladoras, as propostas sugeridas nas contribuições à Consulta Pública do MME e suas fragilidades.

As discrepâncias entre as agências reguladoras e as concessões estaduais

A regulação no mercado de gás natural no Brasil é separada por segmentos. Tanto o upstream quanto o midstream são regulados pela Agência Nacional de Petróleo, Gás Naturais e Biocombustíveis com base nas Leis de Petróleo (Lei nº 9.478/97) e Gás Natural (Lei nº 11.909/09). Já o downstream, no qual se insere o segmento de distribuição de gás natural, está sujeito às leis e agências reguladoras estaduais.

A distribuição de gás natural no Brasil é explorada pelos estados e por eles regulamentada, na forma de agências ou secretarias estaduais. Na Constituição Federal de 1988, em seu artigo 25, a exploração deveria ser realizada através de concessão à empresa estatal de distribuição.

Em 1995, com a Emenda Constitucional nº 5 passa a valer a seguinte escrita “Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação.” Dessa maneira, os serviços de distribuição do gás não necessariamente seriam realizados por empresa estatal. Outra mudança importante no marco regulatório foi a impossibilidade do Estado regulamentar tais serviços via medidas provisórias, obrigando, de certa maneira, o Estado a passar tal responsabilidade a agências reguladoras estaduais ou secretarias estaduais.

As empresas distribuidoras de gás natural foram criadas, em sua maioria, através de leis ou decretos estaduais e contam com a participação acionária dos seus governos locais. Após a criação, os governos estaduais assinaram contratos de concessão com as recém-criadas distribuidoras. A maior parte dos contratos foi assinada durante a década de 90 e possuem período de concessão de 30 ou 50 anos, sendo prorrogáveis em alguns casos.

Os contratos de concessão dos estados brasileiros são diversos, mas fica clara a distinção entre dois grupos: as distribuidoras do Rio de Janeiro e São Paulo e as demais distribuidoras do país. A primeira diferença é que as distribuidoras do primeiro grupo foram privatizadas na década de 90 enquanto as demais possuem participação acionária dos governos estaduais (em uma proporção de no mínimo 51% de participação do governo e 49% das demais empresas). Dessa maneira, o modelo contratual de concessão das empresas privadas é bastante distinto dos demais contratos.

A principal função das agências reguladoras estaduais é o de regular o contrato de concessão e, dada a diversidade de contratos, espera-se que a atuação das agências não seja uniforme. Além disso, as agências possuem competências distintas. A maior parte das agências atua tanto sobre o setor de energia (distribuição de energia elétrica e gás natural), como o segmento de distribuição de água e saneamento básico. Algumas agências, principalmente as do Nordeste, extrapolam essas funções e também regulam outros segmentos de infraestrutura, como o setor de transportes.

Ao analisar as características das agências reguladoras estaduais existentes, percebe-se grande discrepância tanto da abrangência (setores regulados) quanto na maturidade das agências. Naturalmente, isso gera importantes diferenças entre o trabalho das agências que, associado à falta de transparência, criam barreiras ao desenvolvimento do mercado por gerarem incertezas.

A Tabela 1 ilustra bem esta diferença. Os processos de revisão tarifária do gás natural são realizados anualmente em todos estados, exceto São Paulo e Rio de Janeiro, a qual é realizada quinquenalmente. Ainda assim a atuação dos diversos estados é bastante distinta.

Tabela 1 – Comparação entre os processos de revisão tarifária do gás natural entre estados selecionados

Estado Agência Reguladora Contrato de Concessão Disponível Nota Técnica Consulta Pública Audiência Pública
Rio de Janeiro X X X X X
São Paulo X X X X X
Minas Gerais X
Espírito Santo X X X X
Paraná X
Santa Catarina X
Rio Grande do Sul X
Distrito Federal X
Goiás X
Mato Grosso do Sul X X X X
Alagoas X X X X
Bahia X X
Ceará X X X X
Pernambuco X X X
Paraíba X X
Rio Grande do Norte X X
Sergipe X

Fonte: Elaboração Própria com dados das Agências Reguladoras e/ou sites das distribuidoras, 2017.

De acordo com a avaliação realizada no presente artigo, podemos chegar a algumas conclusões. Primeiramente, fica clara a heterogeneidade da atuação e transparência das agências reguladoras nos processos de revisão tarifária. Diversas agências não disponibilizam os contratos de concessão (em alguns casos os contratos são encontrados nos websites das próprias distribuidoras e não da agência), nem fornecem informações sobre a metodologia utilizada na revisão tarifária. Dessa maneira, os consumidores ou interessados não tem conhecimento sobre as condições as quais as novas tarifas estão sujeitas.

Outro ponto que se tornou evidente através da pesquisa realizada é a falta de transparência nos processos de revisão. Com exceção de poucos estados, a maior parte das agências estudadas não possui um processo transparente e com participação ativa do público. Em alguns casos realizam-se consultas públicas sobre novas metodologias ou outros assuntos pertinentes à regulamentação do segmento (como aconteceu em Minas Gerais e em Santa Catarina, recentemente [1]), mas não sobre a revisão anual das tarifas. Em geral, apenas se publicam as resoluções referentes à nova tarifa, sem mencionar e/ou fazer referências a processos públicos de contribuição.

Adicionalmente, também existe discrepância entre as regulamentações mais recentes, necessárias para o mercado livre previsto na Lei Federal 11.909 de 2009. A lei prevê que a regulamentação dos consumidores livres, autoimportadores e autoprodutores deve se dar no âmbito estadual. No entanto, até o momento, poucos foram os estados que criaram a regulamentação e ainda assim são bastante heterogêneas entre si, gerando importantes assimetrias entre os estados. Em alguns estados se criaram barreiras importantes no segmento ao gerar regulamentações sobre o enquadramento dos agentes do mercado livre com critérios demasiadamente específicos, que limitaram a entrada de potenciais usuários.

Propostas nas contribuições do Gás para Crescer

A principal razão pela qual a pauta de harmonização da regulação federal e estadual está sendo discutida no âmbito da iniciativa do “Gás para Crescer” é a falta de regulamentação do mercado livre. A visão de futuro da iniciativa é a de um mercado mais dinâmico, com diversidade de agentes, liquidez, competitividade, acesso à informação e boas práticas em todos os segmentos da cadeia de gás natural. Dessa forma, a regulamentação específica do mercado livre é um ponto sensível e que afeta a evolução dos outros esforços da iniciativa.

Isso fica mais claro ao analisar as diversas propostas desenvolvidas pelos agentes do mercado (enviadas no período de consulta pública do documento do MME) que enfatizaram fortemente a necessidade de se criar tal regulamentação do mercado livre. A solução proposta, na maior parte dos casos, é a de maior atuação do Governo Federal em um esforço de harmonizar as condições criadas pelos estados, para evitar que sejam criadas distorções. Além disso, para os estados que ainda não criaram tal regulamentação, recomenda-se fortemente que o faça para que se adeque ao novo contexto do mercado de gás natural. Algumas propostas mais complexas envolvem mudanças constitucionais, que passaria a competência da regulação do mercado livre à esfera federal.

Outras propostas para a questão da harmonização foram além e sugeriram uma modificação mais profunda alegando que não está claro na Constituição que o estado deveria regular o mercado e que, portanto, poderia ser regulado pelo MME no âmbito federal. Esta poderia ser uma solução centralizada, porém o custo político e institucional é bastante elevado e geraria importantes atritos entre o âmbito federal e estadual.

Uma solução que foi sugerida para melhorar a eficiência da regulação estadual e que seria igualmente problemática é a de modificar o sistema tarifário das distribuidoras para o modelo price cap. Por mais que seja um modelo conhecidamente mais eficiente em termos de custo, este pode não ser o ideal para mercados de gás pouco desenvolvidos que necessitam de grande investimento para expansão. Mais grave que a questão conceitual é o fato do modelo tarifário estar definido nos contratos de concessão, ou seja, uma mudança no modelo representa uma mudança nos contratos, o que geraria maiores incertezas ao mercado de gás natural.

Outra proposta presente na maior parte dos documentos é a de criação de agências reguladoras nos estados que não a possuem. Na realidade, tais estados (listados na tabela 1) já possuem agências com as funções de regulação em outros serviços de infraestrutura (como água e saneamento, transportes e energia elétrica), sendo apenas necessário que se enderece a competência de regular o mercado de gás natural. Algumas das sugestões envolveram também a criação de agências específicas para o gás natural através da separação das competências das atuais agências, o que por si só não soluciona os problemas apresentados na iniciativa.

Algumas propostas mais fáceis de serem implementadas (sem necessidade de modificações constitucionais) também foram sugeridas nas contribuições. Por exemplo, a criação de cartilha de boas práticas regulatórias, reuniões de discussão com as agências, o MME e ANP, esforço na melhora da qualidade de informações fornecidas pelo regulador. No entanto, são propostas com resultados no longo prazo e que dependem da capacidade regulatória da agência.

Conclusão

Atualmente, existe de fato grande discrepância entre as regulações estaduais. Isso se deve tanto pela variedade de contratos de concessão, como pela atuação distinta entre as agências, nas quais não há uniformidade nem nas decisões, nem nos processos regulatórios. Em alguns casos não existe uma agência reguladora independente com competências sobre o mercado de gás natural, sendo a regulação tarifária realizada por alguma Secretaria ligada ao governo estadual. Essa assimetria entre as regulações estaduais acaba gerando tarifas muito distintas para os mesmos segmentos, uma vez que os processos de revisão tarifária são absolutamente distintos e, muitas vezes, pouco transparentes.

No entanto, não se defende que deva existir uma homogeneização das regulações estaduais, uma vez que no atual molde constitucional é impossível que se obrigue os estados e agências a seguir um único modelo regulatório. Também não se defende uma mudança constitucional que possa gerar atritos entre os estados e a esfera federal, o que levaria a longo processo de discussão no âmbito legislativo, criando possíveis incertezas ao mercado.

Mas espera-se que um diálogo melhor entre os reguladores estaduais e a criação de diretrizes no âmbito federal possam trazer benefícios para a sociedade como um todo. O esforço deve se dar tanto na esfera federal como estadual, a fim de aperfeiçoar a atuação das agências, através de discussão provocada pelo MME e ANP, por exemplo. Ainda assim, é importante respeitar o grau de maturidade do mercado de gás natural e das agências reguladoras em cada estado, assim como as condições definidas pelo contrato de concessão.

O fato é que a questão é muito complexa pelo número de variáveis e agentes envolvidos, cada qual com seu interesse individual. Não existirá uma solução que seja de fácil implementação com rápidos e bons resultados. Ademais, esta é apenas uma das inúmeras questões vislumbradas pela iniciativa “Gás para crescer”.

Referências:

MME (2016). Gás para Crescer – Relatório Técnico e Anexos. Acesso pelo link

MME (2017). Contribuições a Consulta Pública MME nº 20 de 03/10/2016. Acesso pelo link

Romeiro, D. (2016). As indefinições da indústria do gás no Brasil. https://infopetro.wordpress.com/2016/10/26/as-indefinicoes-da-industria-do-gas-no-brasil/

Notas:

(*) Doutoranda em Economia do IE-UFRJ.

[1] A SEDE, que regulamenta o segmento de distribuição de gás natural em Minas Gerais, lançou em 2016 consulta pública sobre metodologia para determinação da taxa de custo de capital (Nota Técnica SEDE/SMPE no 1/2016 e Resolução SEDE 9, de 20/7/2016). A Aresc, reguladora de Santa Catarina, lançou recentemente consultas públicas sobre o mercado livre de gás natural no estado.

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