Grupo de Economia da Energia

Introdução da competição na indústria de gás natural: quando mudanças na regulação não são suficientes

In gás natural on 12/06/2017 at 11:50

Por Edmar de Almeida

edmar062017Em 2017 o Brasil iniciou um processo de reforma da sua indústria do gás natural através do programa “Gás para Crescer”. O objetivo deste programa é introduzir um conjunto de mudanças regulatórias que permitam atrair investimentos para a indústria num ambiente de mercado aberto à competição. Este programa foi lançado num contexto onde a Petrobras, empresa dominante do setor de gás no Brasil até o momento, decidiu reduzir sua participação na indústria. Neste sentido, enquanto a Petrobras anuncia por seu lado mudanças estruturais através da venda de ativos, o governo por outro lado, busca criar condições para que o setor privado assuma um papel importante na expansão da indústria através de mudanças regulatórias.

Dado o contexto acima, é fundamental uma reflexão sobre o papel das mudanças na estrutura da indústria para se criar um ambiente de negócios atraente para investimentos num contexto de concorrência.  Existe uma extensa literatura econômica sobre os caminhos para introdução da concorrência na indústria de gás natural. Tradicionalmente, as indústrias de rede se desenvolveram através de monopólios territoriais de empresas verticalmente integradas. No caso do gás natural, as empresas detentoras dos ativos de tratamento, transporte, estocagem, e distribuição eram também as empresas comercializadoras do gás. Esta integração vertical permitia reduzir os riscos para os investimentos.

Em muitos países, as tentativas de liberalização destas indústrias verticalizadas fracassaram num momento inicial porque se menosprezou as assimetrias de poder de mercado associado ao controle das infraestruturas essenciais pelo comercializador dominante. Salop e Scheffman (1983 e 1987), Ordover e Salomer (1990) e Hart e Tirole (1990 e 1997) entre outros deixaram claro que a propriedade da infraestrutura por um comercializador representa uma barreira à entrada muitas vezes intransponível para novos competidores.

A partir desta interpretação econômica, o processo de liberalização das indústrias de infraestrutura passou a ser entendido não apenas como mudanças regulatórias que permitam a introdução da competição, mas também como a busca de diminuição do poder de mercado das empresas integradas através de mudanças na estrutura da indústria, principalmente através da privatização de ativos ou da adoção de regras de unbundling ou separação de serviços, com o objetivo de redução do poder de mercado das empresas do segmento de transporte e de distribuição, restringindo-se a atuação destas empresas em outras etapas da cadeia de gás natural (Newberry, 2000).

Lições da Experiência Internacional

A experiência internacional é rica em casos que demonstram que a introdução da competição na indústria de gás requer reformas estruturais para redução de barreiras à entrada e viabilização de um nível mínimo de competição. Este foi o caso de países como o Reino Unido, a Argentina, a Itália e a Espanha. Em todos estes países, o mercado do gás era dominado por um monopólio estatal, tal como no Brasil, e foi necessário realizar reformas estruturais com a alienação de ativos e introdução de restrições regulatórias ao poder de mercado da empresa dominante[1]. A análise da experiência internacional deixa claro que no caso de mercados de gás com a presença de um ator dominante na oferta de gás, as medidas regulatórias não são suficientes para a introdução da concorrência.

O caso do Reino Unido foi exemplo emblemático da importância de reformas estruturais. O processo de liberalização da indústria do gás natural no Reino Unido iniciou-se em 1982 com o Oil and Gas Act, que removeu o monopólio da British Gas no mercado Britânico e introduziu o livre acesso à infraestrutura de transporte. Em 1986, uma nova reforma foi realizada com a privatização da British Gas e adoção de novas medidas para estimular a competição: i) os grandes consumidores (acima de 70.000 m3/ano) foram autorizados a contratar o suprimento de gás de novos fornecedores; ii) o livre acesso à infraestrutura de transporte da BG foi facilitado; iii) criação do “Office of Gas Regulation” (OFGAS), que tinha como principal função regular o setor de gás assegurando que a British Gas não teria vantagens injustas, devido à sua posição monopolista (Armstrong et. al. 1995).

Apesar da privatização, a British Gas permaneceu sendo um monopólio integrado, pois continuava atuando em toda a cadeia do gás natural. Uma vez que a reforma de 1986 não modificou a forma de contratação e venda do gás, a British Gas continuou a ser o monopolista de fato no mercado Britânico. Apesar da legislação do livre acesso, a contratação de capacidade de transporte por terceiros não foi significativa, uma vez que não restava quantidade suficiente de gás para ser contratado com os produtores. O resultado foi que a British Gas continuou a ser o único comprador do gás do Mar do Norte. O poder de mercado da British Gas era suficientemente grande para fornecer gás aos consumidores livres em condições que inibiam novos entrantes. Os contratos com grandes consumidores industriais eram negociados caso a caso.

A evidência de que a reforma de 1986 não havia resultado na introdução efetiva da concorrência no mercado do gás natural levou o órgão regulador da concorrência (Monopolies and Mergers Commission – MMC) a investigar formas de aprimoramento da concorrência neste mercado. A investigação e recomendações do MMC em 1988 e a investigação do “Office of Fair Trading” em 1991 levaram o OFGAS a adotar uma série de resoluções para diminuir o poder de mercado da British Gas e reduzir as barreiras à entrada de novos competidores. Foi estabelecido a meta da redução da participação da British Gas no mercado competitivo para 40% em 1995. As principais medidas do OFGAS para cumprir esta meta foram:

  • A British Gas foi obrigada a contratar no máximo 90% da produção de gás de qualquer novo campo da plataforma continental Britânica no período de junho de 1989 a maio de 1991. Esta medida obrigou os produtores a vender pelo menos 10% da sua produção a fornecedores independentes.
  • Em 1992, a British Gas foi obrigada repassar contratos de longo prazo com produtores de gás para mais de 30 novos fornecedores concorrentes.
  • A British Gas foi obrigada a realizar uma separação contábil das suas divisões de transporte e comercialização de gás, e a tornar públicas as tarifas de transporte e armazenamento de gás.
  • A British Gas foi proibida de negociar caso a caso os contratos do mercado livre. Os contratos deveriam ser realizados com base em tarifas públicas e não discriminatórias.
  • Finalmente o regulador decidiu aumentar a parcela do mercado livre, tornando livres os consumidores acima de 7.000 m3/ano. Em compensação, a British Gas obteve autorização para aumentar sua participação no mercado livre para 55%.

Estas medidas levaram a uma importante redução do poder de mercado da British Gas, que teve sua participação no mercado livre reduzida para 75% em 1992 e para cerca de 25% no final de 1995. O sucesso das reformas visando a introdução da concorrência levou o regulador a retirar a restrição imposta à British Gas quanto à negociação de contratos com o mercado livre em 1995. A British Gas voltou a ter as mesmas condições de negociação que os seus concorrentes.

Em 1997, a British Gas decidiu pela separação de suas atividades de transporte e comercialização, como recomendado pelo MMC. No início de 1997, foram criadas duas novas empresas: (i) a BG plc, que ficou a cargo do segmento do transporte, dos negócios de exploração e produção, e dos investimentos internacionais em atividades de downstream, e ii) Centrica plc, responsável pelo segmento da comercialização do gás. O segmento de transporte passou a ser operado pela Transco, empresa da holding BG plc. Em setembro de 1997, a BG plc reorganizou suas atividades de armazenamento no Reino Unido, até então sob o controle da Transco, em uma nova divisão, a BG Storage. Em 2000, houve uma nova separação, e duas novas companhias foram criadas a partir da BG plc: a BG Group plc and Lattice Group plc, que ficou com as operações da Transco.

A decisão de separar as áreas de transporte e comércio de gás da British Gas, foi um ponto chave para o desbloqueio da competição. Enquanto a British Gas mantinha o controle total dos gasodutos, ela criava diversos obstáculos para a entrada de novos fornecedores. Esta mudança na estrutura da indústria, teve grande importância para viabilizar o sucesso da competição no mercado de gás. Até a separação, a OFGAS e outros órgãos reguladores não tinham outra opção, a não ser criar diversas restrições, para que a empresa monopolista se abrisse à competição (ver IEA, 2005 e 2006).

A efetiva implementação da competição no fornecimento de gás no Reino Unido teve impactos econômicos importantes para a economia britânica. Esta competição viabilizou a atração de investimentos para setor, principalmente através da rápida expansão da geração elétrica com base no gás natural. A produção de gás no Reino Unido aumentou de cerca de 40 bilhões de metros cúbicos (bmc) em 1990 para cerca de 110 bmc em 2006. A participação do gás natural na matriz energética britânica aumentou de 25% em 1990 para 41% em 2000 (Le Fevre, 2015). O aumento da geração elétrica a gás natural ocorreu em detrimento da geração a carvão com um importante ganho ambiental para o país.

Hawdon (2003) avaliou os impactos econômicos da reforma na reforma da indústria britânica e encontrou evidências empíricas de um aumento significativo da eficiência na indústria de gás, com uma melhor utilização do trabalho e trabalho, com uma queda do nível de capacidade ociosa na infraestrutura[2].

O sucesso da experiência britânica inspirou vários outros países a implementarem reformas com a reestruturação dos antigos monopólios verticalizados. Este foi o caso da Argentina que em 1992 reestruturou e privatizou a empresa estatal Gas del Estado, que era monopolista do transporte, distribuição e comercialização de gás no país. Esta empresa foi quebrada em duas empresas de transporte de gás (Transportadora de Gas del Norte – TGN e Transportadora de gás del Sur – TGS) e oito distribuidoras regionais de gás. Foi introduzido o livre acesso à infraestrutura de transporte e distribuição e a atividade de comercialização de gás passou a ser concorrencial (Campodonico, 1999).

As Diretivas Europeias para reforma da indústria de gás e eletricidade se inspiraram na experiência inglesa. O debate sobre a necessidade de uma reforma coordenada da indústria de gás dos países europeu surgiu em 1990, com o um acordo político para a proposta de uma Legislação europeia para o gás e eletricidade. Após intensas negociações e uma sucessão de propostas dos países membros, Parlamento Europeu e Comissão Europeia, em 1998 foi aprovada a primeira diretiva do gás natural, propondo regras comuns para o mercado europeu de gás. Esta diretiva foi caracterizada pela tentativa de uma reforma através de uma regulação leve da indústria e a proposição de regras genéricas de organização e funcionamento da indústria.

Dentre as regras propostas pela Diretiva de 98 destacam-se: i) a eliminação dos monopólios e a abertura gradual do mercado, com meta de 20% em 2000 e 33% em 2008; ii) a criação da figura dos consumidores livres, que podiam adquirir gás no mercado livre e os consumidores cativos, submetidos ao monopólio da distribuidora; ii) foi proposto uma separação contábil dos elos da cadeia, ou seja, as empresas podiam participar de todos os elos, mas deveriam manter uma contabilidade separada por negócio; iv) introdução do livre acesso negociado ou regulado.

A diretiva de 1998 não surtiu os resultados desejados. Muitos países implementaram as reformas exigidas sem atingir um grau de competição significativo no mercado de gás. Este foi o caso da França, Alemanha e Holanda e Áustria, por exemplo. Estes países optaram por adotar o livre acesso negociado à infraestrutura de transporte. Os novos entrantes não obtiveram sucesso na negociação com os players dominantes para ter acesso ao segmento de transporte.

A experiência destes países evidenciou a necessidade de aprofundar as medidas estruturais e regulatórias para promoção da concorrência. Passado o prazo de implementação da Diretiva de 1998 (ano 2000), em 2001 surgiu a proposta de uma nova diretiva, com propostas mais ambiciosas de reforma. Esta diretiva foi aprovada em junho de 2003 (Diretiva 2003/55/CE) e introduziu as seguintes medidas: i) todos os países deveriam criar agências reguladoras independentes para o mercado de gás natural; ii) a separação dos segmentos da cadeia do gás natural deveria se dar através de empresas diferentes, com regras de separação rígidas para empresas com participações cruzadas; o livre acesso no segmento de transporte deveria ser regulado pela agência reguladora independente; iii) foi introduzida um objetivo ambicioso de liberalização do mercado, com a meta de julho 2004 para todos os consumidores não residenciais e 2007 para todos os consumidores; iv) Introdução do livre acesso negociado na infraestrutura de estocagem e plantas de regaseificação de GNL; v) finalmente, foi estabelecido o direito de retaliação, em que países que aplicam a diretiva passaram a ter direito de retaliar empresas de países que não aplicassem a Diretiva[3];

A segunda Diretiva Européia apresentou muito avanços regulatórios resultantes do processo de aprendizado com a Diretiva de 1998. A tentativa inicial deixou claro que a promoção da competição na indústria do gás requer uma regulação forte e a introdução de reformas estruturais na indústria. Em alguns países onde existia um agente dominante no fornecimento de gás como a França (GDF e Total), Espanha (Gás Natural) e Itália (ENI), os governos não apenas promoveram mudanças regulatórias, mas também optaram por introduzir restrições para participação destes agentes na comercialização de gás, com o objetivo foi abrir espaço para novos fornecedores.

Importância da Reforma Estrutural no Brasil

Desde a aprovação da lei 9478 em 1997, o Brasil vem buscando a introdução de um arcabouço regulatório na indústria do gás natural no país que permita a competição entre diferentes supridores de gás. Após 20 anos da aprovação desta lei que abriu o setor à competição, o suprimento ao mercado interconectado de gás continua sendo um monopólio da Petrobras.  Ressalte-se que vários Estados já liberalizaram seu mercado final, permitindo aos consumidores livres comprarem gás de qualquer supridor. Mesmo assim, as barreiras à entrada de novos fornecedores não permitiram o surgimento de um competidor no suprimento às distribuidoras e aos consumidores livres.

Existem barreiras estruturais à entrada de novos fornecedores que precisam ser eliminadas para viabilizar um mínimo de contestabilidade no mercado de gás brasileiro. Atualmente a Petrobras é a produtora dominante no mercado de gás nacional com cerca de 80% da Produção. Além disto, a empresa controla ou é proprietária de toda infraestrutura de escoamento, tratamento e regaseificação. A Petrobras é ainda controladora da maioria dos gasodutos e a única carregadora do sistema integrado de gás no país. Finalmente, a empresa detém participações em 20 das 27 distribuidoras de gás no Brasil. Dada esta configuração estrutural da indústria, a possibilidade e o alcance futuro da competição no Brasil dependerá fortemente de uma reconfiguração patrimonial da indústria de gás nacional.

A decisão da Petrobras de incluir suas participações na indústria de gás no seu programa de desinvestimentos abriu uma oportunidade única para uma reconfiguração da indústria favorável à competição. Entretanto, a forma em que o desinvestimento da Petrobras vem se dando até o momento não contribuiu para uma redução significativa das barreiras estruturais à entrada. A Petrobras vendeu à Mitsui 49% da Gaspetro que é a subsidiária que detém as participações da empresa nas distribuidoras, mantendo seu poder de mercado sobre a distribuição. A empresa vendeu ainda 80% da Transportadora de Gás do Sudeste (TGS), mantendo uma participação estratégia na empresa. A empresa buscou reforçar o seu caixa, e ao mesmo tempo preservar o seu poder de mercado mantendo participações nos ativos alienados.

Mais recentemente, iniciou-se um processo que pode resultar na privatização das participações dos governos estaduais nas distribuidoras de gás. Nove dos vinte governos estaduais que controlam as distribuidoras de gás resolveram aderir à um programa do governo federal coordenado pelo BNDES para privatizar o segmento de distribuição. Mais uma vez, surge uma oportunidade importante para implementar mudanças estruturais na indústria favoráveis à competição. Para aproveitar esta oportunidade é importante priorizar a multiplicação de players controladores destas distribuidoras. Se o processo de alienação destes ativos não for feito com este cuidado, o resultado pode ser o surgimento de um oligopólio privado no segmento de distribuição, reforçando ainda mais as barreiras à entrada para novos fornecedores de gás.

Na ausência de uma reforma estrutural adequada, a redução da participação da Petrobras no setor de gás natural pode resultar em um hiato de investimentos na indústria de gás natural Brasileira. Se a Petrobras reduzir seus investimentos e as barreiras à entrada de novos fornecedores persistirem, não estarão dadas as condições para retomada do crescimento do setor através do investimento privado. Sem mudanças estruturais na indústria, eventuais mudanças regulatórias permitindo a competição e o livre acesso terão o mesmo destino de várias inovações regulatórias que foram introduzidas pela lei 11.909 de 2009 que ficaram no papel. Só que desta vez, o resultado será pior, pois a Petrobras certamente não terá o papel na expansão que teve até o momento.

Neste sentido, é fundamental ir além das propostas de mudanças regulatórias apresentadas pelo programa Gás para Crescer.  É importante que concomitantemente às mudanças regulatórias se implemente uma reforma estrutural que passa pela adequada alienação de ativos da Petrobras e privatização das empresas estaduais distribuição de gás natural. É importante que a reforma estrutural e as mudanças regulatórias avancem de forma coordenada para maximizar os efeitos positivos sobre a economia além de maximizar a valorização dos ativos.

Referências:

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Notas:

[1] Confira Stern (1998), Newberry (2000), Campodonico (1999), Quast (1999) e IEA (1994, 1998, 2004 e 2006).

[2] Jamasb, Pollitt and Triebs (2008) estudaram o efeito da liberalização da indústria americana na produtividade e identificou uma relação de clara relação do grau de competição com o aumento da produtividade.

[3] Ver Commission of the European Communities, 2004, 2005,2007a e 2007b.

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