Grupo de Economia da Energia

Setor de energia norte-americano: avaliação da administração Obama e da agenda de política energética da administração Trump

In energia on 09/08/2017 at 00:15

Por Helder Queiroz e Julia Febraro (*)

helder072017No atual contexto de transição energética e combate às mudanças climáticas, determinados países se destacam em importância e peso das decisões de política energética. A posição de segundo maior consumidor de energia e também de segundo maior emissor de gases causadores de efeito estufa (GEE) torna os Estados Unidos cruciais nas dinâmicas energética e ambiental global.

Em especial na última década, o setor de energia norte-americano passou por grandes transformações estruturais dentre as quais destacam-se : i) aumento da produção doméstica de petróleo e gás natural, especialmente a partir dos reservatórios não convencionais (shale gas, tight oil…); ii) decorrente do ponto anterior, redução importações de petróleo bruto; iii) maior geração de eletricidade a partir de fontes renováveis como eólica e solar, e iv) fruto dos ganhos de eficiência, manutenção do patamar do consumo total de eletricidade e redução do consumo de petróleo.

Tais transformações podem ser confirmadas a partir da análise do comportamento de três indicadores. O primeiro indicador analisado é o de emissões. A partir de 2008, as emissões dos gases de efeito estufa (GEE) começaram a declinar e atingiram, em 2014, um nível 8,6% inferior a 2005 e 5% inferior a 2008. A observação do gráfico a seguir deixa clara a tendência de queda iniciada em 2008 e, nota-se que, após este ano, os valores das emissões não voltaram a ultrapassar os 7.000 MMt CO2 equivalente, valor que persistiu durante toda a década de 2000 (gráfico 1).

Gráfico 1 – Evolução das emissões nos Estados Unidos (1990 – 2014), em milhões toneladas de CO2 equivalente


Fonte: Elaboração própria a partir de dados do Greenhouse Gas Inventory Data Explorer da EPA

Considerando que, de acordo com a EPA, durante todo o período em questão as atividades relacionadas ao setor de energia, principalmente queima de combustíveis fósseis, responderam pela maior parte das emissões de GEE, podemos considerar a queima desses combustíveis como fator dominante na evolução histórica das emissões totais dos Estados Unidos.

O segundo indicador escolhido para exame da situação americana foi o de intensidade energética, que expressa a quantidade de energia necessária para a produção de uma unidade monetária do PIB. Este indicador está em declínio médio de 2% ao ano desde o início dos anos 1970. Ou seja, há mais de quatro décadas tem havido melhor eficiência na utilização de energia para a geração de riqueza no país. Dentre os fatores que contribuíram para este declínio estão o baixo crescimento populacional, o estabelecimento de padrões de eficiência de veículos até 2025, ganhos de eficiência no setor elétrico e desligamento de geradores antigos e menos eficientes – tendo em vista a menor demanda por eletricidade e regulações ambientais mais rígidas. O gráfico 2 abaixo ilustra que a tendência de queda se estenderá até o ano de 2040.

Gráfico 2 – Consumo primário de energia por unidade (dólar) do PIB (1950 – 2040)

Consumo primário energia

Fonte: EIA – Annual Energy Outlook 2013

O terceiro e último indicador analisado foi o de dependência energética, que também vem declinando. Em 2005, as importações líquidas de energia representavam 30% do total da energia consumida e passaram para um patamar de 13% em 2013. Além disso, projeções da EIA revelam que há grandes chances de os EUA deixarem de ser importadores líquidos de energia entre 2020 e 2030. O contínuo crescimento da produção doméstica de petróleo e gás natural, além do maior uso das energias renováveis, combinados com maior eficiência pelo lado da demanda, estão entre os fatores que explicam essa trajetória da dependência energética norte-americana.

Sem dúvida, os instrumentos de política energética adotados durante o governo Obama exerceram um peso importante nas mudanças estruturais do setor de energia dos EUA. Reconhecendo a importância das decisões tomadas para o resto do mundo, ao assumir o governo em 2009, Barack Obama estruturou sua política energética, diferentemente de governos anteriores, a partir da conjugação de dois objetivos principais: redução da dependência energética e adesão ao combate às mudanças climáticas globais. Os esforços empenhados, por exemplo, nos incentivo às fontes renováveis e à fixação de novos padrões de eficiência energética foram peças-chave no sucesso de sua política energética e culminaram com os compromissos assumidos formalmente pela primeira vez no Acordo de Paris.

A estratégia intitulada “All of the above energy” escolhida por Barack Obama colocou as dimensões ambiental e energética em um mesmo patamar. Como se sabe, conciliar essas duas variáveis não é uma tarefa fácil, no plano político-institucional, visto que os combustíveis fósseis cumprem um papel importante na evolução da oferta de energia norte-americana e são fortemente amparados por sólidas estruturas empresariais.

Após rejeição de ampla reforma energética proposta em 2009 – inicialmente aprovada na Câmara e posteriormente derrotada no Senado – Barack Obama anunciou um conjunto de iniciativas para combater o aquecimento global, com medidas para reduzir as emissões de carbono, preparar os Estados Unidos para os impactos das mudanças climáticas e fortalecer a cooperação internacional para lidar com o problema. Obama privilegiou as ações no âmbito do próprio Executivo de modo a evitar o enfrentamento com o Legislativo que marcou seu primeiro mandato. Mesmo tendo conseguido se librar dos desgastes do enfrentamento, as opções se tornaram mais restritas e também mais propícias a questionamentos legais.

Apesar da preocupação ambiental, a matriz energética dos EUA ainda é majoritariamente fóssil e o país tem produzido mais petróleo e gás natural em direção à maior segurança energética. Mas essa produção, por sua vez, tem se dado de maneira mais segura e responsável: como resposta ao vazamento de petróleo no Golfo do México em 2010, foram implementadas as mais rigorosas reformas na regulação da produção offshore da história dos EUA com salvaguardas para proteção do meio ambiente.

Além disso, o aumento da produção doméstica de petróleo se deu em conjunto com outras ações implementadas pela administração Obama que foram imprescindíveis na retomada do controle sobre a segurança energética norte-americana. Assim que chegou ao poder o presidente adotou a estratégia de incentivar a comunicação direta entre a EPA (Environmental Protection Agency) e o Departamento de Transportes para que pudessem trabalhar juntos à indústria automobilística para desenvolverem standards de economia de combustíveis em automóveis e caminhões. Como mais de 70% do petróleo utilizado pelo país é direcionado para o setor de transportes, esses investimentos em veículos mais eficientes contribuíram para a redução do consumo de petróleo.

Com relação ao avanço no fornecimento de energia limpa, a administração Obama implementou um volume de investimentos jamais feito por outro presidente norte-americano, além de propor iniciativas para o avanço do desenvolvimento desse tipo de energia no país. Em 2014, a geração solar já era 20 vezes maior do que em 2008, quando o presidente Obama foi eleito, e a geração eólica havia sido multiplicada por 3. Como consequência dos fortes investimentos e incentivos nas fontes renováveis, tem havido queda nos custos dessas tecnologias (gráfico 3).

Gráfico 3 – Redução dos custos das tecnologias de geração de energia limpa (2008-2015)

Cost Reductions

Fonte: Department of Energy, 2016

O gráfico 3 acima ilustra as quedas significativas nos custos das tecnologias de geração limpa. Geração eólica onshore, geração solar fotovoltaica, lâmpadas de LED e baterias para veículos elétricos tiveram reduções entre 41% e 94% em seus custos. Essa queda nos custos permitiu adoção em maior escala dessas fontes assim como desenvolvimento de todas elas em território norte-americano.

Dentre os benefícios adquiridos com a maior participação das renováveis na geração de energia dos EUA está a criação de novas oportunidade de negócios. Em 2014, de acordo com o Department of Energy (DOE), o setor de manufaturas para turbinas eólicas, painéis fotovoltaicos, baterias de íons de lítio, e LEDs adicionou US$ 3,8 bilhões à economia norte-americana.

A política energética do governo Obama também deixa como legado os ganhos em eficiência energética conquistados desde 2009: as mais de 40 normas criadas serão responsáveis por uma economia de energia referente à produção de 96 centrais elétricas até 2030. Presidentes anteriores jamais alcançaram tamanha redução.

Adicionalmente, em agosto de 2015, o presidente Barack Obama e a EPA anunciaram o Clean Power Plan, que representou um passo histórico importante na redução das emissões de carbono das centrais elétricas e, consequentemente, no combate às mudanças climáticas. O Clean Power Plan consistia em padrões rígidos para essas plantas de geração de eletricidade, além de metas personalizadas para os estados norte-americanos reduzirem as emissões de GEE. Nunca antes haviam sido estabelecidas metas de emissões para as usinas de energia elétrica. Além disso, com o Clean Power Plan, seria esperado um aumento de 30% em 2030 da geração a partir de fontes renováveis. Este plano sinalizava ao resto do mundo que os EUA estavam empenhados para liderar os esforços globais para enfrentar as mudanças climáticas.

A administração Obama também realizou outros esforços visando reduzir as emissões de carbono e outros gases causadores do efeito estufa. Foram estabelecidas normas que pretendiam dobrar a economia de combustíveis de veículos leves até 2025, assim como melhorar a eficiência de caminhões médios e pesados. Também foram desenvolvidas estratégias para reduzir as emissões de metano, com regras para exploração de novas reservas de petróleo e gás e também desenvolvimento de tecnologias que permitissem detectar e mensurar as emissões deste gás.

A chegada de Donald Trump à Casa Branca se constitui numa ameaça à continuidade das políticas e dos instrumentos adotados durante a Administração Obama? Essa questão tem sido levantada de forma recorrente em função das primeiras medidas adotadas no primeiro semestre do atual governo.

O primeiro sinal foi dado em março deste ano, quando Donald Trump assinou um decreto para acabar com o Clean Power Plan. Antes disso, já havia sido aprovada pelo presidente a continuidade da construção dos polêmicos oleodutos de Keystone XL e de Dakota Access, projetos barrados por Barack Obama devido a questões ambientais. Adicionalmente, a escolha dos secretários e demais membros do governo dava sinais de que as políticas climática e energética estabelecidas durante a administração Obama encontrariam forte oposição no atual governo. Ao pôr fim à “guerra ao carvão”, Donald Trump provocou uma reviravolta nas prioridades energéticas e ambientais dos EUA.

Essas escolhas culminaram na recente decisão de retirar os EUA do Acordo de Paris. Além disso, ainda são esperadas medidas visando abertura de terras federais para perfuração de petróleo e gás natural e exploração do carvão; a eliminação de regulações rígidas para controle de metano em perfurações domésticas; e também a redução de subsídios e outros incentivos às fontes renováveis.

Tais medidas adotadas nos primeiros meses da administração Trump podem se constituir em crescentes fontes de incerteza, especialmente por sinalizar que decisões que foram adotadas como uma política de Estado possam tão rapidamente serem revistas por um novo governo. Apesar da forte inflexão anunciada por Trump no que concerne à política energética, ainda há motivos para crer que uma parcela considerável das diretrizes adotadas por Obama será mantida.

A administração Trump terá que lidar com as forças do mercado de energia já em intensa transformação. Até 2015 as centrais elétricas norte-americanas estavam emitindo GEE a níveis 27% inferiores àqueles de 2005, o que representa quase a totalidade da meta de redução estabelecida pelo Clean Power Plan, de 32% até 2030. Essa queda nas emissões deve-se principalmente ao desligamento de plantas movidas à carvão, que, por sua vez, foi puxado pelo barateamento do gás natural explorado através de fracking assim como do significativo crescimento da geração de eletricidade a partir das fontes solar e eólica.

A geração renovável, principalmente as fontes solar e eólica, tem crescido na medida em que caem seus custos, puxados pela redução nos preços de equipamentos e baterias, tornando-as competitivas com a geração por fontes convencionais. No gráfico abaixo extraído do Annual Energy Outlook 2017 da EIA, é clara a tendência de aumento da capacidade instalada das fontes eólica e solar: é esperado incremento de aproximadamente 70 GW de nova capacidade para essas fontes entre 2017 e 2021, puxado pela queda dos custos de capital e disponibilidade de créditos fiscais. Além disso, após 2030 a adição de capacidade de geração solar representará mais de 50% dos novos incrementos de capacidade entre 2030 e 2040.

Gráfico 4 – Evolução da capacidade instalada de geração de eletricidade

Evolução capacidade instalada

Fonte: EIA (2017)

Outro dado relevante é o da criação de empregos na indústria das energias renováveis. Segundo The Solar Foundation, em 2015, por exemplo, a indústria solar gerou mais de 200.000 empregos, 20% a mais do que no ano anterior e 1% de todos os empregos criados nos EUA naquele ano. Para efeito de comparação, os setores de extração de petróleo e gás natural fecharam o ano tendo gerado aproximadamente 185.000 postos de trabalho.

Os cidadãos norte-americanos, no geral, têm apoiado a geração de energia limpa nos EUA, independentemente de partido político. Dentre os eleitores de Donald Trump, por exemplo, 75% deles apoiam a realização de esforços para acelerar o desenvolvimento e uso de energia limpa no país. O gráfico 5 ilustra os resultados para a pergunta “você apoia ou se opõe às ações que visam acelerar o desenvolvimento e uso de energia limpa no país?” que fazia parte de uma pesquisa recente realizada por Public Opinion Strategies. 37% dos eleitores responderam que são fortemente favoráveis à realização dessas ações enquanto somente 8% se disseram fortemente contra. Isso mostra que a questão do desenvolvimento das energias renováveis deixou de ser partidária e pode vir a ser mais um obstáculo a ser enfrentado por Donald Trump ao tentar frear este avanço.

Gráfico 5 – Opinião dos eleitores de Trump a respeito do desenvolvimento e uso de energia limpa nos EUA

Trump voters

Fonte: Greentech Media

Por fim, tendo em vista um sistema energético altamente descentralizado e um sistema federativo forte, vários estados norte-americanos já são importantes atores no combate às mudanças climáticas e nos esforços ligados à transição energética. Grande parte deles tem estabelecido metas próprias de redução de emissões, assim como de investimentos em eficiência energética. Portanto, muitos estados estão em desalinho com as decisões tomadas pela Casa Branca e têm dado voz aos seus descontentamentos com o atual presidente. A chamada U.S. Climate Alliance é a mais recente demonstração da força dos estados norte-americanos: os 12 estados e 211 cidades participantes se mantêm comprometidos com as metas do Acordo de Paris, apesar da decisão do presidente.

Neste sentido, a Administração Trump terá que lidar, adicionalmente, com a força dos estados, com o fortalecimento do consenso global acerca da necessidade em se combater as mudanças climáticas e com a nova realidade dos mercados de energia puxados pela indústria de bens e equipamentos produzidos para o desenvolvimento de tecnologias mais limpas. Esses são os principais obstáculos que se colocam à sua frente e que podem deixar o atual governo norte-americano mais isolado politicamente, limitando a reversão dos compromissos de Estado de longo prazo já assumidos pelos EUA.

(*) FGV Energia

Leia outros textos de Helder Queiroz no Blog Infopetro

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