Grupo de Economia da Energia

Os novos rumos do setor elétrico brasileiro

In energia elétrica on 04/09/2017 at 00:15

Por Luciano Losekann

luciano092017Os últimos meses foram marcados por novidades significativas para setor elétrico brasileiro. No início de Julho, o Ministério de Minas e Energia colocou em consulta pública uma nota técnica (NOTA TÉCNICA Nº 5/2017/AEREG/SE) denominada de “Aprimoramento do marco legal do setor elétrico” e que propõe uma reorientação do mercado elétrico brasileiro. Logo após o encerramento da Consulta Pública, o governo anunciou no dia 21 de agosto a proposta de privatização da Eletrobras, através de um modelo pouco coerente com o conteúdo da nota técnica.

O grande desafio do setor elétrico brasileiro consiste em conciliar fluxos de produção voláteis, dependentes de fatores naturais como chuva e ventos, a fluxos financeiros estáveis, que deem atratividade aos investimentos. A comercialização de energia através de leilões se mostrou positiva ao propiciar a expansão do parque gerador de forma competitiva e conferir um instrumento de política energética. No entanto, também implicou na rigidez no longo prazo dos fluxos financeiros. Os mecanismos de compensação existentes no Brasil para conciliar esses fluxos, baseados no conceito de garantia física e no Mecanismo de Realocação de Energia, não se mostraram eficazes frente ao desequilíbrio ocorrido desde 2013. A medida provisória 579 (lei 12.783/2013), ao retirar a renda hidráulica de geradores, agravou essa inadequação.

A gestão desse desafio se tornará mais complexa com a crescente participação de fontes renováveis intermitentes e a perda de capacidade de regularização dos reservatórios. A difusão das fontes eólica e solar implica em maior volatilidade da oferta e um horizonte de intermitência mais curto em relação à fonte hídrica, com variações significativas intra-diárias.

O contexto das mudanças propostas é bastante crítico. Desde 2013, o setor elétrico vem passando por uma crise, que iniciou pela incerteza de abastecimento, acarretou em uma crise financeira das empresas do setor e evolui para a judicialização. Hoje, menos da metade das transações de curto prazo contabilizadas na Câmara de Comercialização de Energia Elétrica são liquidadas, a inadimplência corresponde a valor mensal de cerca de R$ 2 bilhões, a maior parte relacionada a liminares que isentam a participação de geradores da compensação do GSF (Generation Scaling Factor) decorrente de geração hidrelétrica inferior à garantia física.

A nota técnica do MME aponta como solução para o desafio do setor elétrico a intensificação da liberalização das transações de energia. Assim, o mercado livre seria ampliado e os geradores deveriam gerenciar o risco de descasamento de posições contratuais e quantidade gerada de forma individualizada. Com um portfólio de contratação menos engessado, os agentes encontrariam mecanismos para adequar fluxos físicos e financeiros, onde o mercado spot teria maior relevância. Para lidar com o problema de garantir a expansão, já que o mecanismo de leilões para o mercado regulado seria esvaziado, a proposta é separar a contratação de energia da contratação de capacidade, ou “lastro”. A remuneração da capacidade é prática usual em desenhos institucionais de experiências internacionais e, no caso brasileiro, que conta com fontes de geração intermitentes, foi adaptado para o conceito de lastro que consiste no potencial de cada fonte agregar confiabilidade ao suprimento.

Em postagens anteriores, apontei que abrir mão do mecanismo de leilões de expansão não é adequado frente ao objetivo de dar segurança ao abastecimento de eletricidade e de aumentar a participação das novas fontes renováveis. Os leilões concedem um poderoso instrumento para a execução de política energética nesse momento de transição do setor. No caso, esse instrumento seria substituído por mecanismos que envolvem bastante incerteza. A referência atual de preço de curto prazo no Brasil (PLD) não tem sido um bom sinal para orientar decisões e é duvidoso que a venda de lastro seja suficiente para dar sustentabilidade financeira aos projetos de geração, principalmente os de maior porte.

Originalmente, a nota técnica propunha a descotização da energia e a venda das usinas da Eletrobras que tiveram a renovação renovada através da lei 12.783/2013. Assim, os contratos de venda de energia seriam readequados ao preço de mercado da energia no Brasil. A nota utiliza como referência um preço de R$ 200/MWh, que impactaria em uma elevação de 7% na tarifa de eletricidade, considerando que uma parte da diferença entre o preço do sistema de cotas (cerca de R$ 50/MWh) e o preço de referência seria utilizada para reduzir encargos da conta de energia. Pela construção do argumento da nota técnica, o modelo de privatização seria a venda separada de cada uma das 14 usinas, que juntas correspondem a uma capacidade de geração de 13,9 GW. Nessa perspectiva, isso permitiria a multiplicidade de expectativas quanto ao risco de mercado e menor concentração da oferta de energia, essencial para o sucesso de um setor de geração mais liberalizado.

No entanto, a proposta de privatização da Eletrobras segue modelo distinto do que é indicado na nota técnica 5 do MME. A empresa permaneceria integrada. O Estado venderia o controle acionário na bolsa de valores e manteria uma Golden Share como forma de defender o interesse público através de direito de veto. Esse é um modelo comum em privatizações na Europa e que foi utilizado no Brasil na privatização da Vale. Os representantes do governo salientaram os ganhos de governança resultantes e a possibilidade de reduzir o custo de capital, incluindo a adesão ao Novo Mercado da Bovespa. Para assegurar interesse pela empresa, seria promovida a descotização da venda de eletricidade das 14 usinas com concessão renovada e a União receberia uma compensação.

Ainda que o tema de governança seja relevante, a razão principal para a venda da Eletrobras é de ordem fiscal. A venda da Eletrobras faz parte de um pacote de privatização de ativos para conter o rombo nas contas públicas. A questão setorial, ou seja, do papel da Eletrobras nesse novo setor elétrico brasileiro ainda não foi discutida na proposta de privatização. Colocar objetivos setoriais em segundo plano pode ter impactos danosos, como os que ocorreram nas privatizações do setor elétrico nos 1990.

Os dois papéis mais significativos da Eletrobras são a gestão dos recursos hídricos e a promoção de projetos estruturantes para o setor. A Eletrobras detém 32% da capacidade de geração do sistema elétrico brasileiro e 50% da capacidade de armazenagem do país está localizada em reservatórios de hidrelétricas da empresa. Os reservatórios têm um papel fundamental para a conciliação de fluxos de geração e fluxos financeiros no setor. A trajetória de perda de capacidade de regularização e a difusão de renováveis intermitentes tornam a gestão dos reservatórios mais crítica. Se considerarmos ainda os usos consuntivos da água, como abastecimento de residências e industrial, fica claro o interesse público relacionado a coordenação dos recursos hídricos.

Além disso, a Eletrobras atuou nos últimos anos capitaneando os projetos de grande porte do setor elétrico brasileiro. Mesmo com a presença de agentes privados em consórcios, dificilmente esses projetos sairiam do papel sem a participação da Eletrobras. Ainda que decisões equivocadas relacionadas a esses projetos sejam evidentes, contribuindo para o endividamento excessivo da empresa, não parece adequado que a expansão do setor elétrico não contemple hidrelétricas de maior porte.

Certamente, a opção de privatizar a Eletrobras integrada é mais adequada para a empresa prestar adequadamente esses dois papéis do que privatizar a empresa fatiada, conforme proposta inicial da nota técnica do MME. No entanto, os detalhes do processo de privatização não estão claros para uma avaliação definitiva, principalmente, qual tipo de decisões estará sobre controle da Golden Share. Certamente, a possibilidade de que os interesses fiscais preponderem em relação aos objetivos setoriais é bastante preocupante para os novos rumos do setor elétrico brasileiro.

Leia outros textos de Luciano Losekann no Blog Infopetro

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