Grupo de Economia da Energia

Impactos da adoção de instrumento de precificação de carbono sobre o Setor Elétrico Brasileiro

In energia elétrica on 16/10/2017 at 14:49

Por Clarice Ferraz

clarice102017Diversas iniciativas ao redor do mundo têm discutido como fazer com que os sistemas econômicos reduzam suas emissões poluentes. No setor elétrico, as discussões existem no nível acadêmico; no nível político, onde são formuladas as políticas a serem seguidas e os instrumentos através dos quais se pretende que os objetivos propostos sejam atingidos; e na esfera econômica, onde os agentes discutem como irão adaptar suas atividades atuais e tomar decisões sobre onde realizarão seus investimentos futuros.

Nesse contexto, a definição da política energética é essencial e prioritária. Somente com objetivos bem definidos podemos escolher os melhores instrumentos políticos para atingi-los e, diante disso, os industriais podem pautar suas futuras decisões de investimento. Assim, por exemplo, a participação da fonte solar deverá continuar a crescer, mas não se sabe se o governo irá incentivar o desenvolvimento de uma cadeia industrial local, a exemplo do que foi feito com a energia eólica. Se a questão for somente incentivar a adoção dos sistemas fotovoltaicos, um incentivo destinado aos consumidores pode ser o mais eficiente. Se o objetivo for desenvolver a indústria localmente, outros tipos de incentivos são necessários. Todo instrumento irá criar distorções então é preciso que se saiba claramente quais são trade offs envolvidos, quem serão os ganhadores e quem serão perdedores, e, sobretudo, quais são as prioridades do governo e da sociedade.

Após o acordo de Paris, os esforços para se promover a descarbonização das atividades produtivas foram intensificados. Os países signatários do acordo, como o Brasil, são livres para escolher os instrumentos que irão adotar, mas, desde já, se sabe que será preciso “internalizar” o preço das emissões poluentes nos processos produtivos. Quanto à eficácia dos instrumentos a serem adotados, economistas que lideraram as discussões julgam que instrumentos de precificação de carbono seriam ao mais adequados para evitar distorções de competitividade e de adoção de tecnologias limpas entre países.

A adoção de um preço para o carbono irá afetar de modo diverso as cadeias produtivas. Haverá perdedores e ganhadores, o que torna o tema politicamente sensível (1). Entretanto, diante do impasse dos governos e da incerteza sobre qual será o nível de preços a ser adotado – consequentemente, quais tecnologias serão inviabilizadas e quais passarão a ser viáveis – os industriais são obrigados a tomar importantes decisões de investimento sob grande incerteza. São contratados estudos, elaborados cenários, mas nada disso é capaz de eliminar a incerteza gerada pela inação quanto à precificação institucional do carbono. A não definição do playing field onera a indústria e atrasa o desenvolvimento de tecnologias limpas (considerando que algum mecanismo de precificação de emissões deverá ser adotado). Assistimos hoje ao que poderia parecer paradoxal até pouco tempo atrás, importantes atores industriais estão se unindo para que um nível de preços seja estabelecido e assim se possa eliminar esse importante elemento de incerteza.

Assim, em diversos países se têm definida uma política de descarbonização, com metas intermediárias e setoriais, acompanhada de seus instrumentos para cumpri-la. A sociedade está cada vez mais sensível às mudanças climáticas associadas às catástrofes naturais o que aumenta a aceitação popular de medidas que até recentemente poderiam ser consideradas impopulares. Nesse contexto, como discutido em postagens anteriores, o setor energético merece atenção especial.

A adoção de um instrumento de precificação de carbono tem sido defendida por diversos especialistas. Ainda que seja um tema sensível, a pressão popular e mesmo o apoio de alguns setores industriais, tem pavimentado o caminho para sua adoção. Assim, caso seja adotada, irá afetar a indústria de eletricidade no mundo todo, inclusive no Brasil.

A adoção de instrumentos de precificação de carbono normalmente vem acompanhada da adoção de outros instrumentos que, espera-se, atuem no sentido de reforçar e acelerar a redução de emissões pretendida. Além disso, todo novo instrumento de política pública interage com os instrumentos já em vigor e é imprescindível que se analise essa interação. Se houver sinergias e ambos os instrumentos promoverem a redução de emissões (preço de carbono acompanhado de política de incentivo à fontes renováveis), não há problema. Entretanto, promover a precificação de carbono e fornecer incentivos para empreendimentos movidos a combustíveis fósseis são objetivos conflitantes e representam uso inadequado do dinheiro público.

Assim, se quisermos descarbonizar o setor elétrico brasileiro, precisamos estabelecer nossos objetivos e priorizar os que apresentam maior ganho por gasto realizado. Relacionados aos objetivos de descarbonização temos: descarbonização da geração; redução do consumo e maior eficiência energética. Por enquanto, nenhum deles é adequadamente estimulado pelo governo.

Assim, a organização do setor elétrico brasileiro ainda não incorporou a contento objetivos de descarbonização de suas atividades e revela, mais do que conflitos intrasetoriais de instrumentos, um verdadeiro um conflito com sua política climática (assumindo que a ausência de definição de política energética constitua a política desse setor). Com efeito, em 2009, através da edição da Lei nº 12.187, o Brasil adotou sua Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC) que oficializa o compromisso voluntário do País junto à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima de redução de emissões de gases de efeito estufa entre 36,1% e 38,9% das emissões projetadas até 2020.

A Política de Mudança Climática brasileira não traz uma definição sobre os instrumentos que serão utilizados pelo País para atingir sua meta de redução de emissões. A lei estabelece o desenvolvimento de planos setoriais de mitigação e de adaptação nos âmbitos local, regional e nacional, mas não há metas intermediárias ou setoriais definidas. Esperava-se atingir grande redução do nível de emissões com a redução do desmatamento e com uma maior participação de etanol no consumo de combustíveis. Entretanto, assim como no setor elétrico, nesses dois setores as emissões vêm aumentando. Para respeitar seu engajamento internacional outros setores deverão reduzir ainda mais drasticamente seu nível de emissões a custos muito mais elevados.

Assim, o Brasil se destaca por seu descolamento com relação ao cenário mundial. Estamos, assim como foi feito nos anos 90, discutindo uma nova reforma institucional do setor elétrico acompanhada por privatizações importantes. A necessidade da reforma é inquestionável, pois o setor não é mais capaz de atender aos seus objetivos (segurança de abastecimento, universalização do acesso e modicidade tarifária) e administrar a contento a inserção das novas energias renováveis intermitentes. Ao se fazer a reforma como se estivéssemos vivendo as mesmas questões dos anos 90 não se leva em conta os novos desafios do setor elétrico que advém justamente do objetivo de descarbonização das matrizes elétricas. Sem estabelecer sua política energética, o governo expôs em uma proposta técnica seu projeto de reforma, onde a descarbonização é não prioridade. Não há nada que fale de internalização de emissões ou precificação de carbono. As fontes de energia renováveis aparecem, mas não se trata de sua integração ao sistema, nem se valoriza, ou precifica, a ausência de carbono.

A proposta de reforma do governo precisa ser revista para incorporar os objetivos de sua PNMC. As transformações são profundas e vão na contramão do que vem acontecendo nesses últimos anos, marcados por aumento importante da participação de geração termelétrica a base de combustíveis fósseis.

Nesse sentido, a curto prazo, deve-se focar nos instrumentos de promoção de eficiência energética através do qual se obtém o duplo dividendo de contribuir para aumentar a segurança de abastecimento e, ao mesmo tempo, se reduzir as emissões poluentes associadas ao setor. Há pouco a ser feito para reduzir as emissões relacionadas à geração, pois o sistema se encontra com a oferta no limite e as termelétricas estão sendo despachadas de forma quase contínua. No médio e longo prazos, através dos leilões, o governo já dispõe de instrumento para direcionar a composição da expansão do parque gerador. Basta atualizá-lo para integrar um critério de penalização de emissões poluentes.

A questão climática não pode continuar à margem das decisões do setor elétrico. É necessário que seja estabelecido o Plano Setorial de Mitigação e de Adaptação nos âmbitos local, regional e nacional para o setor elétrico. O setor está sofrendo das indefinições que o cercam. Um plano de desenvolvimento na direção da transição energética é estruturante e pode, ao menos, orientar a escolhas tecnológicas dos investidores para que sejam realizadas em harmonia com os objetivos de sua PNMC. É urgente que se aproveite que o setor está em transformação para que o caminho para a transição elétrica brasileira seja definido.

Notas

(1) É preciso entender os setores, sua intensidade de emissões e como a introdução de um instrumento de precificação de carbono pode afeta-lo. Caso se opte pela taxação de carbono, a receita aferida com sua adoção pode ser utilizada para mitigar diversos conflitos que eventualmente venham a surgir com sua adoção. Se houver grande problema de aceitação popular, pode-se redistribuir a renda. Se o mais importante for incentivar novas tecnologias menos poluentes pode-se pensar em utilizá-la para financiar atividades emergentes que preencham os critérios desejados.

Referências

BRASIL, MME, 2017, Portaria MME n° 293, de 4 de agosto de 2017, disponível em http://www.mme.gov.br/documents/10584/3342640/Portaria_n_293-2017_atualizada_353.pdf/d24e0a8d-d05b-481b-b4ee-1c43b8cdfc22

BRASIL, Presidência da República, Casa Civil, Subchefia para Assuntos Jurídicos, Lei nº 12.187, de 29 de dezembro de 2009. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/l12187.htm

Leia outros textos de Clarice Ferraz no Blog Infopetro

Deixe um comentário

Preencha os seus dados abaixo ou clique em um ícone para log in:

Logotipo do WordPress.com

Você está comentando utilizando sua conta WordPress.com. Sair /  Alterar )

Foto do Google+

Você está comentando utilizando sua conta Google+. Sair /  Alterar )

Imagem do Twitter

Você está comentando utilizando sua conta Twitter. Sair /  Alterar )

Foto do Facebook

Você está comentando utilizando sua conta Facebook. Sair /  Alterar )

w

Conectando a %s