Grupo de Economia da Energia

O Brasil e os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável para a energia (ODS 7)

In energia on 29/03/2018 at 15:18

Por Clarice Ferraz

clarice032018Em setembro de 2015, seguindo reunião da Cúpula das Nações Unidas para o Desenvolvimento Sustentável, após mais de 2 anos de negociações nos quais o Brasil participou de todas as sessões da negociação intergovernamental, foram adotados os “Objetivos de Desenvolvimento Sustentável” (ODS).

Os ODS contemplam 17 objetivos que deverão orientar as políticas nacionais e as atividades de cooperação internacional nos próximos quinze anos, sucedendo e atualizando os “Objetivos de Desenvolvimento do Milênio” (ODM). Os 17 objetivos se desdobram em 169 metas que abordam erradicação da pobreza e redução das desigualdades, padrões sustentáveis de produção e de consumo, mudança do clima, energia, água e saneamento, cidades sustentáveis, crescimento econômico inclusivo, infraestrutura e industrialização, governança, e meios de implementação (Itamaraty, sem data).

No que se refere à energia – Objetivo do Desenvolvimento Sustentável (ODS) 7 -, ficou estabelecido que os países devem “assegurar o acesso confiável, sustentável, moderno e a preço acessível à energia, para todos”. Por “sustentável” entende-se a maior participação de fontes renováveis de energia e maior eficiência no uso dos recursos naturais, promovendo a descarbonização da economia, alinhado com a transição energética.

Foram estabelecidas como metas para o atendimento do ODS 7: (i) Assegurar o acesso universal, confiável, moderno e a preços acessíveis a serviços de energia; (ii) Aumentar substancialmente a participação de energias renováveis na matriz energética global, e, (iii) Dobrar a taxa global de melhoria da eficiência energética. Além dessas metas, ficou determinado que os países devem, até 2030, “reforçar a cooperação internacional para facilitar o acesso à pesquisa e tecnologias de energia limpa, incluindo energias renováveis, eficiência energética e tecnologias de combustíveis fósseis avançadas e mais limpas, e promover o investimento em infraestrutura de energia e em tecnologias de energia limpa” e “expandir a infraestrutura e modernizar a tecnologia para o fornecimento de serviços de energia modernos e sustentáveis para todos nos países em desenvolvimento”.

Para alcançar as metas do ODS 7 são necessárias transformações importantes e, consequentemente, investimentos importantes nas áreas priorizadas. Assim, para analisar o desempenho do Brasil no atendimento às suas metas, reorganizamos as metas em quatro temas, listados abaixo, e estudamos como tem se comportado o investimento nessas áreas.

a) Acesso universal à energia (metas 7.1 e 7.b);

b) Pesquisa e aumento da presença de fontes de energia limpas e sustentáveis na matriz energética (metas 7.2 e 7.a);

c) Melhoria da eficiência energética (metas 7.3 e 7.a);

d) Redução/corte dos subsídios para combustíveis fósseis.

A identificação dos mecanismos de financiamento das atividades nessas áreas se mostra extremamente complexa. Os dados obtidos no Brasil, sobretudo os relacionados com o investimento público, nem sempre estão alinhados às práticas internacionais, melhor adaptados às métricas e indicadores selecionados para avaliar e quantificar o ODS 7. Apesar dos problemas, a fim de obter respostas que permitam a comparação do desempenho do Brasil com o de outros países também comprometidos com os ODS, foram utilizados alguns dos indicadores selecionados no documento Tier Classification for Global SDG Indicators (ONU, 2017), mantendo sua numeração original:

7.1.1 Proporção da população com acesso à eletricidade;

7.2.1 Participação de energia renovável no consumo total de energia final;

7.3.1 Intensidade energética medida em termos de energia primária e PIB;

7.b.1 Investimentos em eficiência energética como porcentagem do PIB e quantidade de investimento estrangeiro direto em transferência financeira para infraestrutura e tecnologia para serviços de desenvolvimento sustentável;

12.c.1 Quantidade de subsídios de combustíveis fósseis por unidade de PIB (produção e consumo) e como proporção do total de gastos nacionais em combustíveis fósseis.

O financiamento do atendimento às metas do ODS 7 no Brasil

Existem diversos instrumentos de financiamento para as fontes de energia renováveis, seja sob a forma de empréstimos bancários, emissão de bônus ou financiamentos de ativos privados (equity). É possível distinguir três fontes principais incluídas na categoria financiamento para as energias renováveis: os financiamentos “dentro do balanço”, oferecidos pelo setor público e empresas de energia, bônus e empréstimos do tipo Project Finance. Destes três, o primeiro domina o mercado e a última categoria cresceu em importância relativa nos últimos anos devido à preferência de tais operações na China e outros países emergentes (McCroneet al. 2016, in Tomelin, 2016).

No Brasil, apesar do mercado de capitais (sob a forma de ações e principalmente debêntures) e outros mecanismos privados de financiamento terem adquirido recentemente importância crescente, não se vislumbra uma quebra de paradigma; ou seja, as fontes públicas de financiamento manterão uma posição dominante (CNI, 2016). As emissões de debêntures são pouco significativas. As primeiras emissões de debêntures para o investimento em novas energias renováveis foram realizadas no setor eólico em 2014. Até 2016, o setor eólico havia conseguido levantar R$ 503 milhões em 10 emissões de debêntures e o setor das Pequenas Centrais Hidrelétricas (PCH1) R$ 250 milhões (Tomelin, 2016).

Segundo Frischtak e Noronha (em CNI, 2016), “apesar da expansão projetada dos investimentos privados e das restrições fiscais e de gestão do setor público, não há paradoxalmente como prescindir de um envolvimento do próprio setor público. Primeiro, pela natureza complementar de uma ampla gama de investimentos públicos e privados. Segundo, pela dificuldade dos bancos privados e do mercado de capitais (sob a forma de ações e debêntures) substituírem parte considerável do funding, ainda altamente competitivo do setor público, ao menos num horizonte previsível. Os bancos comerciais que em outras jurisdições têm um papel determinante, no Brasil, ainda se concentram em operações mais curtas, inclusive empréstimos pontes e voltados para pagamento de outorgas, não cobertos pelo BNDES”.

No que diz respeito ao setor de energia elétrica, graças ao modelo de expansão baseado em leilões, as empresas privadas já possuem papel dominante nos investimentos, representando 55% do total. Entretanto, o crescente investimento privado é em grande parte realizado através da captação de recursos públicos, disponibilizados por bancos e fundos estatais, e não a partir de capital propriamente privado. Com efeito, em 2014, “ao analisar o financiamento do setor elétrico, a soma da participação dos governos federal e estaduais, BNDES, CEF e fundos de investimentos geridos pelo poder público equivale a R$ 20,73 bilhões ou 55% do financiamento total, dos quais 91% advêm somente de empréstimos do BNDES. Dos R$ 16,73 bilhões restantes, cerca de 28% é financiado a partir da emissão de debêntures de infraestrutura e 45% é do capital próprio dos “sponsors”” (CNI, 2016).

Da mesma forma, o investimento em infraestrutura continua sendo majoritariamente realizado por fontes públicas de financiamento, seja por via direta ou por meio de bancos públicos e fundos constitucionais especiais, apesar da participação crescente de empresas privadas.

Apesar de serem largamente financiadas com fundos públicos, nos últimos anos, as despesas com o setor elétrico tiveram baixa participação nos gastos do Orçamento Geral da União. De acordo com o “Relatório sistêmico de fiscalização de energia: exercício de 2014” (TCU, 2016), em 2014, por exemplo, elas corresponderam a 0,44% (R$ 10, 97 bilhões) do Orçamento Geral da União, no total de R$2,5 trilhões. No orçamento fiscal, as despesas com o setor elétrico representam somente 0,06%, equivalente a R$ 1,09 bilhão. Já no orçamento de investimentos, os gastos das empresas estatais com o setor elétrico somaram R$ 9,72 bilhões (9,20% do total desse orçamento). Ainda de acordo com o relatório, a maior fonte pública de financiamento do setor elétrico são recursos extraorçamentários, oriundos de encargos setoriais que são destinados a fundos específicos (como a Conta de Desenvolvimento Energético – CDE) e que integram a tarifa paga pelos consumidores de energia elétrica. No PPA 2012-2015, por exemplo, apenas 23% (R$ 39,5 bilhões) dos recursos previstos para financiar o setor elétrico são de fonte orçamentária, ao passo que o restante (R$ 130,4 bilhões) se refere a recursos extraorçamentários (TCU, 2016). Ainda segundo o Relatório, a proporção de recursos públicos federais previstos para financiar o setor elétrico em 2014 era de 78% de recursos extraorçamentários, 20% do orçamento de investimentos das empresas estatais e 2% do orçamento fiscal.

Resumindo, por meio de seus bancos públicos, o governo federal é o maior investidor do setor. O governo participa de 83% dos investimentos em infraestrutura por meio do BNDES, da Caixa Econômica Federal (CEF) e dos recursos garantidos pelo Tesouro (no caso de empréstimos para entidades subnacionais). No setor de energia elétrica, a participação do governo federal chega a 75% (TCU, 2016).

Os investimentos em eficiência energética (indicador 7.b.1), também apresentam a dificuldade de distinção entre investimentos públicos e privados. A maior parte dos investimentos é público e, os recursos da iniciativa privada são captados através das linhas de crédito disponibilizadas pelos mecanismos públicos de incentivo, com predominância do BNDES (PROESCO). Além disso, a estimação de investimentos em eficiência energética é um problema inclusive para bancos que financiam projetos em sua carteira, pois, em sua maioria, os projetos envolvem troca de maquinário e, portanto, ficam cadastrados como troca de maquinário.

Considerações sobre metas, indicadores e financiamento.

O Brasil, graças às suas excelentes dotações em recursos naturais, é um país privilegiado para lograr o alcance das metas identificadas pelo objetivo ODS 7 – Assegurar o acesso confiável, sustentável, moderno e a preço acessível à energia, para todos. Entretanto, ao analisarmos a evolução dos indicadores selecionados para avaliar o alcance das metas do ODS7, o Brasil parece se distanciar do alcance dos objetivos do desenvolvimento sustentável.

No que se refere à meta 7.1 (Assegurar o acesso universal, confiável, moderno e a preços acessíveis a serviços de energia) e à “expansão da infraestrutura e modernizar a tecnologia para o fornecimento de serviços de energia modernos e sustentáveis para todos nos países em desenvolvimento”, o Brasil evolui e se encontra perto de garantir o acesso físico universal à eletricidade para todos seus cidadãos. Houve importantes investimentos na expansão das redes elétricas e também para a difusão de sistemas de geração de eletricidade autônomos em regiões remotas, no âmbito do Programa Luz para Todos. Entretanto, o setor energético tem sido marcado por importantes aumentos de níveis de preços, seja da eletricidade ou dos combustíveis. Esse ponto é crucial no que se refere ao alcance da meta de universalização de acesso que pressupõe que as pessoas não só tenham acesso físico aos serviços energéticos, mas que também possam pagar por eles. No caso do acesso à energia para a cocção, chama atenção a importante participação da lenha no consumo dos domicílios brasileiros. Esse uso de biomassa não é desejável, pois é grande emissor de poluentes e causa importantes danos à saúde dos residentes dos domicílios onde é utilizada.

A meta 7.2. (Aumentar substancialmente a participação de energias renováveis na matriz energética global) poderia ser facilmente alcançada, dadas as dotações em recurso naturais do Brasil. Todavia, tanto no setor elétrico, como no setor de transportes, tem havido crescente participação de combustíveis fósseis. Nesse sentido, o país é dos poucos em que a matriz energética tem se carbonizado, indo na contramão da evolução tecnológica e da preocupação com as mudanças climáticas; temas discutidos em publicações anteriores. Em um cenário de crescente urbanização e eletrificação, a evolução da composição da matriz de geração do setor elétrico deve receber atenção especial. A descarbonização e a modernização dos sistemas energéticos, conhecida como transição energética, traz consigo diversos desafios que demandam volumes expressivos de investimento pra serem superados. A transição energética requer adaptações nos setores de geração, transmissão e distribuição, como a difusão das redes inteligentes e a introdução de sistemas de estocagem de eletricidade, que possam suprir a eletricidade quando as fontes renováveis, como a eólica e a solar fotovoltaica, não estiverem disponíveis para serem despachadas.

Com relação ao financiamento de ações que contribuam para uma maior participação das energias renováveis, assim como ganhos em eficiência energética, vemos com preocupação o fracasso no cumprimento do indicador 12.c, referente à desejável redução dos subsídios às energias de origem fóssil. As importantes isenções fiscais para esse setor têm aumentado. O Repetro, regime fiscal especial para o setor de óleo e gás natural, de maior impacto fiscal para o País, se soma a um conjunto de outros incentivos que drenam recursos que poderiam ser utilizados para o alcance das metas do ODS 7, minando a competitividade das energias renováveis. Além disso, apesar da volta da cobrança da CIDE, sua alíquota se encontra em patamar muito baixo – o que não favorece os biocombustíveis – e a desvinculação das receitas por ela arrecadadas passou de 20 a 30%, em 2016, o que permite seu uso para despesas não previstas à hora de sua criação.

Um ponto positivo se encontra no avanço da cooperação internacional para facilitar o acesso à pesquisa e tecnologias de energia limpa, incluindo energias renováveis, eficiência energética e tecnologias de combustíveis fósseis avançadas e mais limpas, e promover o investimento em infraestrutura de energia e em tecnologias de energia limpa. As cooperações internacionais avançam em número de parcerias e também em volume de recursos investidos, que se destinam, quase que exclusivamente, a investimentos nas áreas importantes para o atingimento da meta 7.2.

O cumprimento da meta 7.3. (Dobrar a taxa global de melhoria da eficiência energética) também vem recebendo pouca atenção dos governos brasileiros. Houve ganhos, sobretudo em termos de melhorias de equipamentos, mas também retrocessos, visto que a análise da intensidade energética mostra crescimento ao invés de redução, inclusive pelo elevado consumo de lenha, de eficiência muito baixa e elevado potencial poluente. O sistema de financiamento para melhorias de eficiência energética tem sofrido oscilações, pois não consta do orçamento fiscal do governo e está sujeito às oscilações das políticas públicas. Com efeito, desde 2011, seu financiamento público têm se dado exclusivamente por meio de recursos extraorçamentários, arrecadados por meio de encargos setoriais.

No que tange à estimação e análise dos investimentos associados ao alcance das metas do ODS , a identificação dos mecanismos de financiamento de atividades nessas áreas se mostrou extremamente complexa. A maior parte dos investimentos em infraestrutura tem origem pública, seja de forma direta ou indireta via seus bancos de desenvolvimento. Isso pôde ser observado claramente na análise das metas 7.1 e 7.2, em que há importante volume de recursos públicos que são transferidos ao setor privado via fundos setoriais e políticas de incentivo, financiados pelos bancos públicos, sobretudo o BNDES. O enfraquecimento desses canais de investimento não encontra substituto no setor privado que viabilize a difusão das energias renováveis ou ganhos de eficiência energética.

Assim, para descarbonizar o setor energético brasileiro e garantir a modicidade tarifária, é preciso estabelecer novos objetivos e priorizar os que apresentam maior ganho por gasto realizado, como investir em sistemas de energia solar térmica, que evitam gastos com energia para aquecimento de água, incentivar a micro e minigeração de eletricidade (pensando no impacto que isso terá para as distribuidoras) e criar melhores linhas de financiamento também para pessoas físicas investirem em sistemas de geração de eletricidade para seu próprio consumo, entre outros.

O cumprimento das metas do ODS 7 contribui para o desenvolvimento econômico e do meio ambiente, em acordo com os bons princípios de desenvolvimento sustentável, e reinsere o Brasil no processo de desenvolvimento econômico pouco intensivo em carbono do qual poderia ser importante protagonista. Assim, é essencial que a reorganização do setor energético brasileiro atente à sua importante dependência de investimento público e que isso seja endereçado com responsabilidade.

Referências:

CNI, 2016, Confederação Nacional da Indústria, “O financiamento do investimento em infraestrutura no Brasil: uma agenda para sua expansão sustentada”, Confederação Nacional da Indústria. Brasília: CNI, 2016, disponível em http://arquivos.portaldaindustria.com.br/app/conteudo_18/2016/07/18/11404/1807-EstudoFinanciamentodoInvestimentoemInfraestrutura.pdf.

Itamaraty, “Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS)”, disponível em http://www.itamaraty.gov.br/pt-BR/politica-externa/desenvolvimento-sustentavel-e-meio-ambiente/134-objetivos-de-desenvolvimento-sustentavel-ods.

ONU, 2017, “Tier Classification for Global SDG Indicators”, 20 April 2017. Disponível em https://unstats.un.org/sdgs/files/Tier%20Classification%20of%20SDG%20Indicators_20%20April%202017_web.pdf. Acesso em jan. 2018.

Tomelin, A. C., 2016, “Necessidade de adaptação dos instrumentos de financiamento de energia renovável”, Dissertação (mestrado) – Universidade Federal do Rio de Janeiro, Instituto de Economia, Programa de Pós-Graduação em Economia da Indústria e da Tecnologia, 2016.

Tribunal de Contas da União. Relatório sistêmico de fiscalização de energia: exercício de 2014 / Tribunal de Contas da União; Relatoria Vital do Rêgo. – Brasília: TCU, Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Energia Elétrica (SeinfraElétrica), 2016.

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