Grupo de Economia da Energia

A carência de uma política estratégica para o setor energético brasileiro

In energia on 22/08/2018 at 00:15

Por Renato Queiroz

Quando estudamos as políticas energéticas de países desenvolvidos, observa-se que o papel do Estado evolui ao longo das conjunturas. Mas o que chama a atenção é a preocupação com a segurança e o comando do setor energético. Isso porque há um contexto geopolítico mundial e tecnológico com mudanças rápidas e ainda a administração da gula do capital financeiro.

Os policy makers nos países desenvolvidos não se fixam em posições tais como: privatizar ou não privatizar. A prioridade é sempre o controle do setor energético visando a segurança, em um sentido amplo, para o País. A segurança energética é um fator prioritário na agenda política dos países e seus formuladores buscam conhecimentos, até nos estrategistas históricos em guerra, para evitar a vulnerabilidade e dependência energética de seus países (QUEIROZ 2010).

“A pior cegueira é a dos que não sabem que estão cegos”. Clarice Lispector

A planificação estratégica visa o equilíbrio de forças. Nesse sentido, os interesses privados não devem ser poderosos o suficiente para ameaçar a supremacia do Estado, como regulador das diversas esferas econômicas.

É importante assinalar que as avaliações sobre o papel do Estado não escapam de pontos comuns entre especialistas em diferentes países, a saber: i) o Estado é o responsável principal para promover a segurança energética à sua população e deve desenvolver instrumentos para permitir ações estratégicas de longo prazo, independentemente de governos; ii) é primordial que as políticas energéticas tenham como norte uma oferta de energia ao menor preço; iii) a participação cada vez maior de fontes renováveis na matriz energética deverá ser uma condição imperiosa; iv) as políticas devem implementar ações que aumentem a eficiência energética no consumo de energia; v) devem ser propiciadas condições para que o país desenvolva novas tecnologias e processos inovativos, voltados à oferta e demanda de energia que permitam o estabelecimento de empresas nacionais pujantes e um dinâmico ambiente de negócios.

Esses pontos não encerram todas as ações de políticas energéticas sob o comando do Estado. Há decisões estratégicas que certamente não são transparentes, pois fazem parte das direções internas e geopolíticas das grandes potências. Um bom exercício é verificar como a China estrutura essa questão e buscar paralelos com o Brasil.

China: A determinação como uma característica essencial na elaboração de políticas energéticas

A China articulou uma estratégia nacional, inserida regional e globalmente, com atuação de fortes empresas estatais, levando o País a um modernismo impressionante. As políticas macroeconômicas, industrial, comercial, de ciência e tecnologia e de defesa devem estar a serviço da “grande estratégia” social e nacional, bem como da luta pela conquista ou “reconquista” de uma posição internacional autônoma e proeminente (PINTO 2017).

O mix energético chinês foi se alterando gradualmente para se adequar a uma realidade de mudanças climáticas, mas sem perder qualquer domínio sobre a melhor oferta energética nas condições existentes. Assim, o consumo de carvão, vilão que enevoou de gases os céus das cidades chinesas, veio caindo nas últimas décadas, mas sem qualquer ação que trouxesse uma insegurança no suprimento de eletricidade. Já o consumo de petróleo teve um declínio, nos últimos anos, enquanto o consumo de gás teve um aumento significativo, tudo dentro de uma política energética bem controlada, sem pressões que alterem os seus interesses como país. O impressionante foi a participação dos setores renováveis ​​(solar e eólico), que da situação marginal em 2000, colocou a China como líder mundial em energias limpas.

No 19º Congresso do Partido Comunista Chinês, em novembro de 2017, o presidente Xi Jinping declarou que o compromisso da China de liderar uma “revolução energética”, apontada no 13º Plano Quinquenal (2015-2020), foi renovada, tendo como meta principal a redução significativa das emissões de CO2 do país, particularmente as do setor de energia.

O plano estratégico da China vem seguindo seus objetivos com determinação. O país é um importante player no mercado global de energia renovável, líder mundial na exportação de painéis solares, por exemplo. A China detém a maior fatia de mercado dos investimentos em energia limpa em nível mundial. Ainda no combate às mudanças climáticas, busca, também, ser um líder mundial na geração de energia nuclear. No país, em 2010, antes de Fukushima, havia 11 reatores em operação, e 24 em construção. Atualmente são 41 reatores operando, com mais 17 em construção.

A China tem três empresas estatais que atuam na geração núcleo-elétrica e cada empresa associou-se a um fabricante tradicional de reatores nucleares. A partir da 4ª usina de cada tipo construída, a empresa chinesa passa a incorporar a tecnologia e a associar-se ao seu fornecedor como construtor de reatores (ABEN (2018).

O país montou uma estratégia industrial coordenada com recursos financeiros significativos, para aumentar a capacidade de inovação de suas empresas de energia e seu nível de autonomia em equipamentos voltados à energia. Em suma a China tem uma estratégia bem definida, visando a sua segurança energética e não se observam decisões vacilantes. Neste contexto, fica bem evidente que, sob uma cunha estratégica bem definida, a China vem construindo dentro do ambiente globalizado uma ação agressiva de atuação das suas empresas estatais, para que se tornem cada vez mais globais, ampliando seus investimentos no exterior. Entre as maiores empresas em faturamento no mundo, segundo a revista Fortune, a State Grid, estatal chinesa de transmissão de energia elétrica, ocupa o segundo lugar, seguida da Sinopec que é uma empresa de energia, fornecedora de produtos químicos e derivados do petróleo, com experiência em exploração onshore e offshore de óleo cru e gás natural. Ambas as empresas têm atuação no mercado brasileiro.

Verificando a distribuição dos investimentos chineses no Brasil desde 2003 (gráfico 1 abaixo), os setores de petróleo e gás e energia elétrica participam com 76% dos investimentos totais. O período intenso foi de 2010 a 2017 com 7 projetos no setor de petróleo e gás e 20 projetos no setor de energia elétrica (MP 2018).

Gráfico 1-Distribuição de Investimentos Chineses -Brasil- 2013-2018

FONTE: Ministério de Planejamento Desenvolvimento e Gestão

Brasil: Políticas energéticas ao sabor das oscilações dos governos

No caso do Brasil, as decisões de políticas energéticas não são de Estado. São de governos. Assim, as incertezas pairam sempre nas mesas de investidores, dos dirigentes de empresas (sejam estatais ou privadas), dos Institutos de Pesquisa etc. Vale citar a situação da Usina Nuclear de Angra III, que já é um “case” de falta de determinação na definição de políticas. O projeto é fruto do Acordo Nuclear Brasil – Alemanha, assinado em 27 de junho de 1975 e teve a sua construção paralisada nos anos 80. Em 2008 foi decidida a retomada da sua construção e a entrada em operação foi prevista para 2015, o que também não foi concretizado.

A retomada das obras apontou que seriam necessários vultosos investimentos, trazendo um impacto significativo no preço de venda da energia, o que trouxe hesitações na viabilidade da retomada do empreendimento. No presente ano, o governo divulgou que buscava uma solução para a retomada das obras da usina com novos aumentos na tarifa de energia elétrica e a renovação de financiamentos contratados com o BNDES e a CEF para liberação de novos recursos. Ainda anunciou que estudava a criação de um modelo que permitiria a entrada de um parceiro privado para a usina. Até o momento nada foi concretizado. O histórico nos mostra, assim, que não há um consenso se a conclusão da usina é estratégica para o país.

Em 2017, no entanto, o MME divulgou o Plano Nacional de Energia 2030 onde sob a denominação de estratégia de expansão da oferta de eletricidade apontou a necessidade de um acréscimo até 2030 de 4 GW em plantas nucleares (EPE 2007). Afinal, cabe a questão: há consequências do não cumprimento dessa estratégia que consta de um plano de longo prazo do governo? Seria apenas mais um estudo? O governo vem divulgando um novo plano agora com horizonte de 2050. Segundo declarações de representantes do governo, o PLANO 2050 vai apresentar novas indicações em usinas nucleares[1].

O concreto é que os especialistas não conseguem afirmar se o Brasil terá ou não mais capacidade instalada em plantas nucleares. Aqui não se trata de julgar se o País deve ou não ter mais MW nuclear em sua matriz elétrica. O que se aponta é que essa situação denota uma fragilidade nas decisões de política energética. Outro exemplo, nesse contexto, é a descoberta do Pré-Sal que, após 11 anos, já responde por praticamente metade do total de petróleo e gás natural produzido no Brasil.

Uma das divergências de estratégias para a exploração do pré-sal entre grupos nacionalistas e liberais é sobre uma maior ou menor participação da Petrobras na exploração dessas reservas. Ainda há pontos controversos se é estratégico para o país a existência de uma empresa como a Petrobras com participação acionária estatal. O segmento de exploração de petróleo, no Brasil, tem tido mudanças nos últimos anos e há previsões de alterações de marcos regulatórios. No que tange à fatia das empresas privadas no setor, mais de 30 % do total da produção no pré-sal têm a participação de petroleiras estrangeiras e a tendência é que a participação da Petrobras caia ainda mais nos próximos anos. A EPE prevê que a produção total no Brasil poderá aumentar significativamente até 2026, chegando a 5,2 milhões de bpd, mas o desenho da governança desse segmento para atender essa produção é indefinido.

Outro exemplo importante dessas hesitações é sobre o futuro da Eletrobras. A empresa será ou não privatizada? A relevância estratégica da empresa não é colocada no cerne dos debates, mas é apresentada apenas uma análise contábil e financeira atual, sem debater os erros de política de governo, que levaram a empresa a números negativos em seus balanços contábeis. A Eletrobras tem usinas hidrelétricas, com reservatórios, consideradas como “joias da coroa” e que podem, com ajustes nos erros regulatórios no passado recente, levar a mudanças nos índices financeiros tão criticados. A Eletrobras, se receber um ajuste no perverso sistema de cotas, com tarifas realistas, poderá criar um Fundo, por exemplo, para financiar o desenvolvimento de pesquisas e a implantação de usinas-pilotos de novas fontes renováveis, até o mercado se interessar. As usinas com reservatórios poderão ter novas funções de back-up para fontes intermitentes, dificultando que essa função seja feita através de usinas de fontes fósseis. Enfim, haveria uma Eletrobras com funções estratégicas. A Medida Provisória 579/2012 para reduzir o custo final da energia levou à destruição do autofinanciamento do Grupo Eletrobras, além da desvalorização da empresa. Esse é um forte exemplo de que não há uma visão estratégica dos governantes atuais e de seus formuladores de políticas para o setor de energia, como vimos em períodos passados.

As divergências ideológicas dos políticos brasileiros impedem o estabelecimento de linhas estratégicas de longo prazo para o país. Isso vem levando a um vai e vem de rumos que não permite uma trajetória determinada, trazendo soluções independentes para o Brasil.

O general, estrategista de guerra e filósofo Sun Tzu (544-496 a.C.), a quem é atribuída a obra “A Arte da Guerra”, é sempre uma referência para planejadores e estrategistas. Mas, infelizmente, nasceu na China.

Notas:

  1. Luiz Barroso  ex presidente da EPE afirmou durante palestra na Associação Comercial do Rio de Janeiro (ACRJ) em fevereiro de 2018 que no PNE 2050 incluirá plantas nucleares.(Fonte: https://www.valor.com.br/brasil/5350731/epe-plano-de-energia-2050-sera-concluido-no-2-semestre)

Referências:

  1. ABEN (2018). A geração núcleo-elétrica antes e após Fukushima. 04/08/2018. Disponível: http://www.defesanet.com.br/nuclear/noticia/30087
  2. EPE (2007)- PNE 2030. Disponível: http://www.epe.gov.br
  3. PINTO, Eduardo C. (2017). Changes in China: transition and development strategies Rev. Econ. Polit. vol.37 no.2 São Paulo Apr./June 2017
  4. QUEIROZ (2010). Segurança Energética. Blog Infopetro GEE/ IE/UFRJ postagem publicada em 05/04/2010.
  5. IEA- International Energy Agency. World Energy Outlook (WEO)2017:Disponível: http://www.iea.org/
  6. MP (2018) – Boletim Bimestral sobre Investimentos Chineses no Brasil-No 3/seção 4 jan/fev2018-Ministério de Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.

Leia outros textos de Renato Queiroz no Blog Infopetro

  1. Muito pertinente o artigo. Porém o planejamento atual, mesmo o estratégico é decorrente de escolhas consensuais. Assim sendo, os aspectos processos inerentes à Accoutability, por vezes resultam em retrocessos, nas políticas em todo o planeta. Vide o retrocesso na geração nuclear da Alemanha, por exemplo.

  2. Renato, não apenas faltam debates mais amplos sobre as estratégias para o setor energético, mas supondo que se consiga algum consenso sobre elas, como implementá-las??

    No passado em um setor estatizado com todos os seus problemas, no caso do setor elétrico, se chegava a algum entendimento para o planejamento no GCPS e, mais ou menos, mesmo com todos os problemas de financiamento de um setor corroido pela inflação, se seguia naquela direção.

    Hoje, posto um plano na rua pela EPE, será o mercado suficiente para implementá-lo? como gerar os sinais de mercado que impulsionem os investimentos anos a frente nessa rota? existe alguma articulação institucional para criar os sinais corretos? e como articular e coordenar um setor sem organismos colegiados?

    Em síntese, suponha que se consiga desenhar uma estratégia razoavelmente acertada, como gerar os mecanismos que a impulsionem? cadê os mecanismos tanto de discussão como de articulação das soluções?

  3. Quanto à queda da Participação da Petrobras no pré-sal, entendo que a questão deva ser relativizada. De que adianta arrematar vários blocos e não ter recursos para a exploração, desenvolvimento e produção dos campos? Qual seria o efeito de não se ter rodadas por falta de capital da Petrobras? Haveria ganho à Nação em postergar as rodadas ou a produção, dada a dificuldade financeira da Petrobras? O momento seria aquele em que ela dispusesse de capital, independente da demanda do mercado?
    A participação em rodadas é uma questão. A participação na produção é outra. Ambas dependem de capital, mas ter participação de 70% em uma produção de 5,2 milhões de bpd representa muito mais do que 100% da recente e já ultrapassada produção de 1 milhão de bpd.
    Vale lembrar que, em qualquer dos regimes fiscais vigentes, os blocos em fase exploratória necessitam de vultosos investimentos para se chegar à produção, em um prazo pré-estabelecido.
    Por fim, convém destacar que, segundo o Boletim de Produção da ANP, dos 30 poços com maior produção, 29 são da Petrobras e 1 da Total.

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