Grupo de Economia da Energia

Os desafios da recuperação da indústria venezuelana de petróleo

In petróleo on 12/12/2018 at 15:41

Por William A. Clavijo Vitto

william122018O deterioro dos indicadores que medem o desempenho da indústria venezuelana de petróleo tem alcançado a categoria de colapso, somente equiparáveis às experiências de países produtores de petróleo que sofreram conflitos bélicos. O mais preocupante da situação é que a debacle da produção, longe de se estabilizar, continua caindo dramaticamente, inclusive em aqueles campos onde as associações da PDVSA com operadoras multinacionais tinham se mostrado resilientes.

O ritmo da debacle da produção no último ano, chegou, inclusive, a afetar o comportamento dos preços internacionais do petróleo. E, os efeitos do colapso da indústria já provocou uma crise econômica, social e migratória sem precedentes na história da América latina [1]. Por esse motivo, resulta importante analisar as condições da indústria petrolífera venezuelana no momento atual, e discutir quais são as alternativas possíveis para gerar um cenário de recuperação.

Como chegamos até aqui?

Quando Hugo Chávez Frias chegou à presidência em 1998, a produção venezuelana de petróleo rondava os 3,1 mb/d. Entretanto, após experimentar mais de uma década de preços elevados, hoje a produção caiu para quase um terço do que era produzido em 1998, sendo que, somente nos últimos dez meses, o declínio foi da faixa dos 600.000 bpd (ver gráfico 1).

Gráfico 1. Evolução da produção venezuelana de petróleo

Fonte: elaboração própria a partir de dados da OPEP.

Os esforços por manter a produção ou explorar novas áreas também caíram de forma dramática. Em 2013, a média de brocas operativas era de 79, passando a 49 em 2017, e para 28, em junho de 2018. Adicional a isso, soma-se o colapso do parque de refino venezuelano que hoje opera a um 23% de uma capacidade instalada de processamento de 1.8 mb/d (VINOGRADOFF, 2018).

As causas do colapso, tal como expliquei em Clavijo (2017), foi a combinação de um acúmulo de erros em matéria de política petrolífera, da politização da indústria e da péssima administração da PDVSA. Desse conjunto de erros, dois precisam ser destacados: a falta de investimentos para alavancar a produção nacional de petróleo e a massiva perda de recursos humanos experimentada por PDVSA desde 2003.

Desde a lei de hidrocarbonetos de 2001, o governo nacional estabeleceu um marco regulatório que reserva o controle do Estado nas atividades de exploração, produção, refino e comercialização do petróleo. A lógica desse arcabouço, que privilegia os esforços próprios da PDVSA, ou, através da criação de empresas mistas com o Estado como acionista maioritário, indica que o Estado deve arcar com os custos dos investimentos em exploração e produção de acordo com a sua participação nos projetos – no menor de 51% do capital social do consórcio (VENEZUELA, 2001). Com isso, o Estado aumentou seu controle sobre as operações da indústria em mais de 70% e estabeleceu metas ambiciosas de produção.

Na primeira versão do plano “Siembra Petrolera”, em 2005, a PDVSA colocou metas de produção de petróleo superiores a 5 mb/d até 2012. No entanto, nesse contexto de espetacular aumento da cotação dos preços do petróleo, que gerou ingressos superiores a US$ 800 bilhões para a PDVSA, a gerência da estatal, não só não aumentou os investimentos em E&P para alcançar as metas de produção, também adquiriu uma dívida nos mercados financeiros superior a US$ 40 bilhões que tampouco se traduziu em maiores investimentos para o setor (PUENTE, 2016) (ver gráfico 2).

Gráfico 2. PDVSA: evolução dos investimentos em E&P vs. dívida financeira

Fonte: elaboração própria a partir de dados de PDVSA.

Durante a administração Chávez, o governo agudizou a discricionariedade do Estado na administração da renda petrolífera. Uma amostra disso foi representada na constante subestimação do preço de petróleo no orçamento nacional, para, depois, transferir os ingressos “extraordinários” de forma mais discricionário por meio de créditos adicionais e aportes quase-fiscais aos fundos criados pelo governo (PUENTE, 2016). Dessa forma, o governo conseguiu fazer caixa através dos ingressos da PDVSA, para serem administrados à vontade do poder executivo nacional, atendendo a interesses alheios aos objetivos da política petrolífera e ao plano de negócios da estatal.

Nesse contexto, em 2005, o governo nacional forçou a renegociação dos convênios operativos, que tinham permitido alavancar a produção de óleo em 1 mb/d durante a década de 1990. Para isso, o governo mudou as condições fiscais e estatizou alguns desses projetos, afetando sua reputação frente aos investidores estrangeiros, e gerando pesadas de denúncias de compensação perante tribunais de arbitragem internacionais.

No mesmo período, o governo nacional fundou Petrocaribe e começou com os envios de petróleo a preço preferencial para outros aliados da região. Três anos depois, o governo deu início a um opaco programa de cooperação com o governo chinês para obter empréstimos a serem pagos em óleo – oil for loans -, que alcançaram o valor de 60 bilhões de dólares (CHANG, 2016). Como parte das novas alianças internacionais, o governo venezuelano também estabeleceu vários acordos de cooperação com a Rússia por um valor superior a US$ 9 bilhões, também colocando como garantia as reservas petrolíferas nacionais. Adicionalmente, nesse período, a PDVSA também criou uma dívida com empresas parceiras e fornecedoras superior a US$ 15 bilhões (PRODAVINCI, 2018).

Por outro lado, desde 2003 decisões erradas do governo provocaram um esvaziamento das capacidades técnicas para operar a indústria venezuelana de petróleo. A partir da greve dos petroleiros desse ano, a PDVSA começou um processo de perdida de capital humano que nunca recuperou. A solução do presidente Chávez para a greve de 2003 foi despedir ao redor de 20.000 empregados, incluindo a maioria do pessoal executivo e técnico. Tentando reverter essa perda massiva de capital humano, a nova direção da PDVSA investiu somas importantes de dinheiro para capacitar novos funcionários nos melhores centros de formação em petróleo do mundo. No entanto, esses funcionários também acabaram se demitindo e migrando a outras províncias petrolíferas com melhores condições laborais (MONALDI, 2017a; MONALDI, 2017b).

De acordo com estimações de analistas do setor, entre 2005 e 2015, o número de empregados da PDVSA triplicou de 50.000 para 150.000 trabalhadores. Durante esse mesmo período, os custos operativos por barril de petróleo produzido pela empresa quase triplicaram, passando de uma média de US$11 para US$30 (SANTOS, 2016). Atualmente, estima-se que desde o aprofundamento da crise econômica em 2015, mas de 40.000 trabalhadores abandonaram a estatal (DI STASIO, 2018).

Qual é a situação atual

As dificuldades para trabalhar na recuperação da produção venezuelana de petróleo se encontra, principalmente, na falta de recursos financeiros para reativar a produção. De acordo com Monaldi (2018), para recuperar o nível de produção de 1998 é necessário fazer investimentos de ao redor dos US$ 200 bilhões pelos próximos dez anos, quer dizer, investimentos de um montante de US$ 20 bilhões anuais.

O problema é que a PDVSA, responsável por 95% das divisas que ingressam ao país na atualidade, não conta com caixa suficiente para arcar com os custos de desses investimentos e para cumprir com todos os compromissos internacionais da república. De fato, os problemas de caixa já tinham ficado em evidência desde 2013, quando o governo nacional começou a reduzir a assinação de divisas para financiar as importações de matérias primas e de outros insumos necessários para manter ativa a economia nacional. De acordo com dados do Banco Central da Venezuela, atualmente o nível das reservas internacionais da Venezuela se encontra abaixo dos US$ 9 bilhões. Entretanto, a dívida pública venezuelana supera os US$ 180 bilhões, dos quais, somente mais de US$ 71 bilhões são dívidas da PDVSA. Entre 2017 e agosto 2018, a república deixou de cumprir com compromissos que superam os US$ 5,4 bilhões em títulos e interesses vencidos. E, até 2030, o país terá dívidas por pagar nos mercados financeiros da ordem dos US$ 70 bilhões (PRODAVINCI, 2017; MONTES, 2018).

Além disso, desde 2017, o governo venezuelano e a PDVSA foram sancionados pelo departamento do tesouro norte-americano. As sanções, impostas a raiz da repressão dos protestos cidadãos de 2017, lhes impedem renegociar, reestruturar ou refinanciar dívidas, vender bens, ou, solicitar novos créditos no mercado financeiro dos Estados Unidos. O escopo das sanções também dificulta a compra de diluentes nos EUA sem pagar de contado, a obtenção de cartas créditos, e, a acumulação de atrasos com empresas de serviços. Adicionalmente, as sanções também implicam que qualquer programa de ajuste macroeconômico que precise uma renegociação da dívida, requer a aprovação do governo dos Estados Unidos (MONALDI, 2018).

O default seletivo da Venezuela e da PDVSA também dificulta as exportações venezuelanas de petróleo. Neste ano, um tribunal arbitral da câmara de comércio internacional reconheceu que a PDVSA devia fazer uma compensação à Conoco Phillips de US$ 2,04 bilhões pela expropriação de seus bens na Venezuela em 2007. Rapidamente, a multinacional começou os procedimentos para embargar bens e carregamentos da PDVSA nas ilhas holandesas do caribe. No final de maio, a situação provocou travas em mais de 20% das exportações venezuelanas, já que a PDVSA teve que deixar de enviar navios petroleiros para essas instalações. Em decorrência disso, a PDVSA se viu obrigada a negociar uma solução com a empresa multinacional, porém, espera-se o incremento desse tipo de problemas legais com outros credores (MONALDI, 2018).

Por outro lado, os ingressos da PDVSA têm reduzido nos últimos anos, acompanhando a queda da produção de petróleo. Tal como mostra o gráfico 3, os ingressos da PDVSA caíram de forma constante desde 2013, quando alcançaram a faixa dos US$ 134 bilhões, chegando a resultados de 28 bilhões em 2017.

Gráfico 3. Evolução dos ingressos e receitas da PDVSA

Fonte: elaboração própria a partir de PDVSA e Ecoanalitica.

Os ingressos da PDVSA também estão sendo afetados por parte da produção de petróleo destinada mercado doméstico a preços subsidiados, atualmente em uma média de 300.000 bpd, os quais, e, pela importação de outros 200.000 bpd em produtos refinados e óleo leve, também para satisfazer a demanda interna e como diluentes para o óleo extrapesado. Aliás, a estatal precisa destinar uma parte importante do óleo produzido, ao redor de 600.000 bpd no quarto trimestre de 2018, para cumprir com o pagamento de empréstimos a China e Rússia, e para manter o fornecimento de petróleo aos aliados de Petrocaribe (ver gráfico 4).

Gráfico 4. Composição dos barris de petróleo exportados por Venezuela

Fonte: PDVSA e Ecoanalitica.

Do total das exportações, menos de 500.000 b/d estariam gerando caixa, porém, recursos insuficientes para cumprir com todos os compromissos financeiros da república, e para manter as operações de exploração e produção ativas. Dessa forma, o quadro exposto evidencia a existência de uma situação insustentável que precisa da adoção de medidas urgentes.

Algumas propostas para a recuperação da indústria

A recuperação da capacidade de produção de petróleo na Venezuela é fundamental para tirar o país da crise econômica na qual se encontra. Por esse motivo, a implementação de um plano de resgate econômico, obrigatoriamente deverá contemplar a recuperação das operações de produção de petróleo, necessárias para gerar os recursos que permitam reativar os outros setores da economia, e para poder cumprir os pesados compromissos internacionais herdados por quase duas décadas de dispêndio irresponsável e de endividamento.

No entanto, é necessário argumentar que, dificilmente, a comunidade internacional e as organizações financeiras internacionais, acederão a apoiar um plano de resgate econômico sem antes ocorrer uma transição política no país. A decomposição institucional e à deriva autoritária de Nicolas Maduro durante sua presidência na Venezuela têm provocado uma crise de legitimidade internacional para poder executivo venezuelano, que somente deverá se aprofundar a partir do próximo 10 de janeiro, quando novamente tome posse, após uma fraudulenta eleição presidencial rejeitada pela maioria dos países de América latina e, pelas principais potências ocidentais. Por esse motivo, um pré-requisito para poder negociar um plano de resgate da economia venezuelana, necessariamente deverá passar por alcançar uma transição política pacífica, que permita recuperar a institucionalidade democrática, e a capacidade dos poderes públicos agirem de forma autônoma.

Em segundo lugar, considerando o alto nível de endividamento da PDVSA e do Estado venezuelano, a reativação da indústria venezuelana de petróleo, necessariamente passa pela promoção do investimento privado. Considerando as estimações sobre as necessidades de investimento anual necessário para recuperar a produção de petróleo a níveis de 1998, já expostas nas seções anteriores, a maioria desses investimentos deverão vir de empresas privadas. Mas, o retorno dos capitais privados para investir no upstream venezuelano, somente será possível dando sinais contundentes de credibilidade e de confiança. Para isso, além de recuperar a institucionalidade democrática e a autonomia de poderes, acredito que seja necessário reformar o marco institucional e regulatório da indústria do petróleo.

Nesse ponto, as experiencias latino-americanas já oferecem melhores práticas que a Venezuela poderia tomar como exemplo. Sobre o marco institucional, é necessário repensar a pertinência do ministério de petróleo, e fusiona-lo dentro de uma única carteira responsável pelo setor de energia e minas com a responsabilidade da formulação da política energética nacional. A PDVSA, que perante a falta de capacidades do ministério de petróleo, hoje exerce a função reguladora de facto, deve ser substituída por uma agência nacional de hidrocarbonetos, com autonomia e recursos suficientes para agir de forma independente na regulação das operações da indústria de hidrocarbonetos nesse país.

Em relação ao marco regulatório, se bem no existe consenso entre os analistas sobre a necessidade de reformar a lei de 2001, considerando as novas condições do contorno da indústria do petróleo, resulta necessário adotar novas modalidades contratuais que abram a indústria venezuelana ao investimento privado e que façam a Venezuela mais competitiva perante outras províncias petrolíferas da região [2]. Nesse sentido, é necessário quebrar o monopólio da PDVSA, e que a estatal possa concorrer com as outras empresas interessadas em operar no país. Dessa forma, a Venezuela estaria dando passos importantes na passagem de um modelo estatista ineficiente orientado à apropriação da renda petrolífera, para uma visão do desenvolvimento centrada no cidadão, onde o Estado opere a partir dos impostos (HERNANDEZ GONZALEZ, 2017).

Considerando o anterior, compartilhamos a ideia de reformar a lei de 2001, e, entre as mudanças, adotar a modalidade do contrato de concessão, tal como foi feito de forma bem-sucedida no Brasil, Colômbia e México. Também é necessário modificar o regime fiscal para ajustá-lo às características das distintas áreas petrolíferas venezuelanas, visando aumentar sua atratividade neste novo contexto de preços da indústria do petróleo. Para isso, recomenda-se a adoção de um regime fiscal progressivo onde as participações governamentais acompanhem a rentabilidade dos campos. Nessas condições, uma nova agência reguladora poderia promover a atração de empresas interessadas em operar no país através de rodadas de licitações competitivas.

No caso da PDVSA, a empresa necessita definir um plano de reestruturação que lhe permita recuperar sua capacidade de produção o mais rápido possível, atendendo as áreas de maior potencial de rentabilidade e de menores custos. Nesse sentido, uma nova PDVSA precisará concentrar suas operações na recuperação de aquelas áreas ricas em petróleo leve existentes no país, e devolver aquelas outras menos rentáveis onde não tiver condições para operar, para serem licitadas entre as operadoras interessadas.

Em relação com o parágrafo anterior, nesse contexto hipotético de transição, a Venezuela precisa repensar sua estratégia para aproveitar os recursos pesados e extrapesados da “faja petrolífera del orinoco” (FPO) e os recursos de gás natural localizados em áreas offshore. Após mais de uma década de terem sido anunciados projetos para desenvolver esses recursos, somente o projeto Cardón IV, para produzir gás natural no golfo da Venezuela, foi materializado. De fato, o desenvolvimento desses projetos já era custoso na época em que foram anunciados, e, pelo menos no caso da FPO, os óleos produzidos são menos rentáveis e, por tanto, menos atrativos para investidores neste contexto de preços baixos (MONALDI, 2018). Por esse motivo, a nova direção do ministério de minas e energia precisa pensar um plano de incentivos o suficientemente atrativo para atrair possíveis empresas interessadas nessas áreas.

Por outro lado, as difíceis condições econômicas e a escassez de combustíveis em algumas regiões do país, facilitam a possibilidade de levantar os subsídios sobre os combustíveis e derivados de petróleo que hoje constituem uma carga mais para a PDVSA. Nessa lógica, um plano de levantamento dos subsídios e de implementação de novos mecanismos de precificação desses produtos, podem ser incluídos dentro das medidas do pacote de estabilização macroeconômica e de ativação da indústria de petróleo que deverá ser implementado.

A Venezuela possui as maiores reservas provadas de petróleo do mundo, e as oitavas de gás natural. E, no caso do petróleo, além da imensa quantidade de recursos, o risco geológico da maioria das suas áreas é muito baixo. Essas condições permitem pensar que a recuperação da indústria petrolífera desse país é possível. No entanto, é necessária a tomada de medidas urgentes que permitam colocar um freio à debacle da indústria petrolífera e da economia como um todo. Caso contrário, o drama econômico e social que hoje padece o país seguirá se agudizando, fazendo mais difícil a possibilidade de alcançar uma solução.

Referências bibliográficas

CHANG, Felix (2016). Limits of Chinese Friendship: China’s Development Loans to Venezuela. Foreign Policy Research Institute (FPRI). Disponível em url: https://www.fpri.org/2016/07/limits-chinese-friendship-chinas-development-loans-venezuela/.

CLAVIJO, William (2017). A crise da indústria venezuelana de petróleo. Boletim Infopetro. Disponível em url: https://infopetro.wordpress.com/2017/09/13/a-crise-da-industria-venezuelana-de-petroleo/.

DI STASIO, Alessandro (2018). La crisis financiera y operativa de Pdvsa que la puede llevar al colapso. Portal do Efecto Tocuyo. Disponivel em url: http://efectococuyo.com/economia/la-crisis-financiera-y-operativa-de-pdvsa-que-la-puede-llevar-al-colapso/.

HERNANDEZ GONZALEZ, José (2017). La regulación de los hidrocarburos en Venezuela: situación actual y propuestas de reforma. Revista de Direito Economico e Ambiental. Volume 8, n. 3, p. 262-302. Curitiba.

MONALDI (2017a). Después del colapso: ¿Cómo revitalizar la industria petrolera venezolana? Portal Prodavinci. Disponível em url: https://prodavinci.com/despues-del-colapso-como-revitalizar-la-industria-petrolera-venezolana/.

MONALDI (2017b). La espiral de la muerte de PDVSA. Portal Prodavinci. Disponível em url: https://prodavinci.com/la-espiral-de-la-muerte-de-pdvsa-1/.

MONALDI (2018). La implosión de la industria petrolera venezolana. Portal Prodavinci. Disponivel em url: https://prodavinci.com/la-implosion-de-la-industria-petrolera-venezolana/.

MONTES, Sergio (2018). Venezuela tiene todos sus bonos en default y debe US$5.466 millones. Disponivel em url: https://www.larepublica.co/globoeconomia/venezuela-tiene-todos-sus-bonos-en-default-y-debe-us5466-millones-2760551.

PUENTE, Jose Manuel (2016). Petróleo y revolución: Venezuela 1999-2013. Em: STRAKA, Tomas (Organizador) (2016). LA NACIÓN PETROLERA: VENEZUELA, 1914-2014. Universidad Metropolitana. Caracas.

PRODAVINCI (2018). Venezuela: la deuda externa en cifras. Disponível em url: http://especiales.prodavinci.com/deudaexterna/.

SANTOS Miguel (2016). “Bases para el diseño de un programa de reconstrucción nacional”. Disponível em url: https://es.slideshare.net/miguelangelsantos/bases-para-un-programa-de-reconstruccion-nacional;

VENEZUELA (2001). Ley Organica de Hidrocarburos (LOH).

VINOGRADOFF, Ludmila (2018). El país con las mayores reservas de crudo: Venezuela ya no puede refinar todo su petróleo y debe importar combustible. Disponível em url: https://www.clarin.com/mundo/venezuela-puede-refinar-petroleo-debe-importar-combustible_0_H1qvPzeoM.html.

Notas

[1] Para mais informação sobre a evolução da crise socioeconômica venezuelana ver a Pesquisa sobre as Condições de Vida na Venezuela (ENCOVI).

[2] Para mais informação em relação ao debate sobre a pertinência das mudanças no marco institucional e regulatório da indústria venezuelana de petróleo ver Halff et al. (2018).

Leia outros textos de William A. Clavijo Vitto no Blog Infopetro

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