Grupo de Economia da Energia

Os condicionantes da política energética do setor de petróleo nas últimas décadas

In energia, petróleo on 17/04/2019 at 11:13

Por Marcelo Colomer e Helder Queiroz

marcelo042019Desde a Cúpula da Terra do Rio em 1992, as preocupações sobre o aquecimento global e suas consequências sobre as mudanças climáticas vêm norteando as políticas econômicas dos países desenvolvidos e em desenvolvimento. Posteriormente, novos acordos (Protocolo de Kyoto em 1995, acordo de Paris em 2015 entre outros) ratificaram os compromissos assumidos pelos países partes em direção a uma trajetória de desenvolvimento sustentável, colocando os setores de energia no centro do processo de “descarbonização” da economia.

Dentro desse contexto, o termo transição energética passou a ser amplamente utilizado para referenciar o processo de mudança da matriz energética mundial em direção às fontes renováveis e de baixo teor de carbono. No entanto, quando analisamos historicamente a trajetória de desenvolvimento do setor de energia em alguns países, percebemos que o conceito de transição energética apresenta um espectro mais amplo de transformações sociais, políticas, tecnológicas e econômicas não sendo um fenômeno tão recente quanto a literatura sobre mudanças climáticas tenta passar.

Com base no exposto acima, o presente artigo pretende mostrar que as mudanças verificadas na matriz energética brasileira durante as décadas de 70 e 80 foram motivadas por drivers macroeconômicos associados aos recorrentes problemas no balanço de pagamento. Após esse período, as necessárias reformas estruturais, legais e regulatórias de cada setor definiram a condução da política energética nacional sem o amparo de diretrizes claras e consistentes com o objetivo mais amplo de segurança energética. O principal traço dessa fase, que vem da década de 90 até os dias de hoje, é a falta de coordenação entre as diversas políticas setoriais. Nesse contexto, o binômio Energia/Meio Ambiente encontra-se a deriva no meio das transformações verificadas no sistema energético brasileiro. Assim, o artigo busca enfatizar, através do caso brasileiro, que as mudanças na estrutura da matriz energética dos países são condicionadas por diferentes fatores e são o resultado deliberado ou não das políticas públicas (e das mudanças de políticas públicas) adotadas ao longo da trajetória de desenvolvimento de cada nação.

As políticas públicas podem ser definidas como o somatório dos esforços feitos pelos governos para alterar aspectos individuais e coletivos dos comportamentos dos agentes que compõem a sociedade em geral, em prol de algum objetivo específico (Howlett & Rayner, 2014). Como a própria definição dos autores sugere, as políticas públicas são compostas por diversos instrumentos de políticas, que segundo, Enzensberger, Wietschel, & Rentz (2002), podem ser de caráter legislatório ou não legislatório Os instrumentos de políticas são definidos pelo governo e podem ter duas dimensões: econômica ou legislativa. Os instrumentos não legislativos podem ser implantados por qualquer agente podendo ser voluntários ou meramente informativos/administrativos (Enzensberger, Wietschel, & Rentz, 2002).

A combinação dos instrumentos políticos que compõe o quadro de política pública de um setor ou mesmo de uma nação, contudo, não é, ou pelo menos não deve ser, aleatória. De fato, a política pública deve ser a combinação harmoniosa entre diversos instrumentos políticos. Em outros termos, deve-se buscar interações positivas entre os diversos instrumentos de política buscando-se complementaridades entre eles (Constatini, Crepi, & Palma, 2017). Nesse sentido, Guerzoni & Raiteri (2015) enfatizam a necessidade cada vez maior de se analisar os efeitos das combinações de instrumentos de políticas em detrimento das políticas isoladas.

Constatini, Crepi, & Palma (2017) chamam ainda atenção para a complexidade intrínseca de um quadro de políticas públicas destinado a um determinado objetivo. Quanto maior e mais diversificado o grupo de agentes que compõe um setor, mais complexas são as interações econômicas, políticas e sociais existentes de forma que maior será o conjunto de instrumentos políticos necessário. Este conjunto de políticas irá ativar diferentes mecanismos de resposta dentro do sistema que podem ser coerentes entre si ou não, e consistentes ou não com o objetivo que inicialmente motivou a criação desses instrumentos políticos (Constatini, Crepi, & Palma, 2017).

No caso das políticas para os setores de energia, o princípio de segurança de abastecimento costuma ser usado como principal linha condutora das ações do Estado. Contudo, assim como no caso do conceito de transição energética, o termo segurança energética não pode ser analisado isolado das demais políticas públicas devendo ser interpretado a partir das diferentes conformações políticas, econômicas e sociais. Neste artigo iremos adotar a premissa de que as políticas de segurança de abastecimento são qualquer ação do Estado que vise manter o fluxo físico de energia em condições econômicas competitivas e ambientalmente sustentáveis. A forma como cada nação atinge a esse objetivo irá exigir e refletir uma maior ou menor intervenção do Estado no setor de energia.

Dentro desse contexto, o princípio de segurança de abastecimento que sempre norteia a condução das políticas energéticas nacionais irá ensejar diferentes ações de acordo com o quadro de fatores políticos, econômicos, sociais, tecnológicos e de dotação de recursos energéticos predominante em cada período do tempo. As mudanças nos fatores conjunturais exigem constantemente mudanças na condução da política energética de forma a manter a aderência e coerência, não somente com o princípio de segurança de abastecimento, como também com as demais políticas públicas.

A análise da evolução do setor de petróleo no Brasil exemplifica a necessidade constante de readequação das políticas públicas às novas condições de contorno, ou em outros termos, aos novos drivers, das indústrias de energia. Este aspecto pode ser claramente identificado em diferentes períodos. Entre 1970 e 1990, por exemplo, verificou-se uma forte expansão do setor de energia no Brasil com sensíveis mudanças na composição da matriz energética nacional. Nesse período, a produção de energia primária subiu de 17 para 76 milhões de tep anuais (MME, 2019). Em relação à composição de matriz energética, verificou-se uma perda relativa da participação do petróleo para os produtos de cana, a hidroeletricidade e para o gás natural.

Embora a mudança na matriz energética desse período possa parecer um movimento precoce em direção a uma matriz ambientalmente sustentável, ela teve como condicionante principal o equilíbrio das contas externas frente aos dois choques de preço do petróleo da década de 1970. Esse fato fica mais evidente com o crescimento dos investimentos da Petrobras em exploração e produção.

Em outros termos, a garantia de abastecimento de energia durante esse período passava, claramente, pela administração dos déficits no Balanço de Pagamentos causados, em grande parte, pelo aumento do preço do petróleo no mercado internacional e pela manutenção do esforço de desenvolvimento acelerado, consubstanciado pelo II PND. Nesse sentido, o principal driver da política energética nacional foi a redução da dependência externa em relação às importações de petróleo através da substituição de combustíveis importados por fontes nacionais (renováveis ou não). Era urgente a redução das importações de petróleo uma vez que estas chegaram a representar cerca de 50% do total de importações do país (Leite, 2007).

Sendo assim, além da substituição dos derivados de petróleo por outras fontes alternativas de combustível, buscou-se expandir a produção nacional de óleo e gás através de maiores investimentos públicos em exploração e produção. Verificou-se, nesse contexto, uma elevação substancial dos investimentos da Petrobras em pesquisa e desenvolvimento de forma que as reservas brasileiras aumentaram em 4 anos (1974-1978) 84% (Leite, 2007). Apesar da tentativa de aumentar a participação do capital privado na indústria de óleo e gás através da instituição, em 1975, dos contratos de serviço com cláusulas de risco, os resultados dos investimentos privados foram pífios durante esse período (Leite, 2007).

Apesar do aumento dos investimentos no setor de petróleo, as incertezas quanto ao potencial geológico do país levaram o governo a promover investimentos em fontes alternativas de energia. Nesse contexto, foi criada, em 1979, a Comissão Nacional de Energia com a finalidade de estabelecer diretrizes e critérios visando à racionalização do consumo de petróleo e sua substituição por outras fontes de energia. Entre as principais ações de política pública nessa direção tivemos o estímulo à produção de carvão nacional, o programa de conservação de energia no setor industrial (CONSERVE), o programa de substituição de derivados de petróleo importados por eletricidade (1) e a reformulação do programa do álcool inaugurando outra fase do Proálcool.

Apesar dos efeitos positivos das políticas energéticas adotadas nesse período sobre a oferta de energia nacional e a diversificação da matriz energética, estas se mostraram pouco aderentes ao projeto desenvolvimentista da época. O resultado dessa inconsistência de políticas públicas foi a elevação da dívida externa e aceleração do processo inflacionário(2).

Entre 1990 e 2006, apesar das crescentes pressões ambientais, houve um retrocesso no processo de “descarbonização” da economia, o que torna mais evidente que a política de diversificação da matriz energética, em direção as fontes renováveis, verificado no período anterior tinha como objetivo apenas a redução da dependência externa e dos desequilíbrios no Balanço de pagamento. A participação das fontes fósseis, que em 1990 era igual a 53%, passou, em 2006, para 63% da produção de energia primária nacional, enquanto os produtos de cana e a hidroeletricidade perderam, respectivamente, 4 e 6 pontos percentuais em suas participações no mesmo período (MME, 2019).

A mudança verificada na matriz energética durante esse período reflete a falta de um planejamento energético coordenado entre os diferentes setores. Se na indústria de petróleo e gás natural o princípio da segurança de abastecimento mostrava-se como condutor das políticas setoriais, no setor elétrico, o princípio reformista conduziu as ações de políticas públicas desse período.

A reforma do estado brasileiro iniciado no governo Collor de Mello e continuada nos dois mandatos do presidente Fernando Henrique seguiu o princípio de redução do tamanho do Estado através de uma política ousada de privatizações e abertura dos mercados para a competição. No caso da indústria de petróleo, apesar da abertura do setor ao capital privado e da desverticalização da cadeia produtiva, manteve-se a preocupação com o fortalecimento da Petrobras e com a autossuficiência na oferta de petróleo. Assim, embora a abertura do setor, com o estabelecimento da concessão de blocos exploratórios à iniciativa privada, tenha atraído novos investidores, a Petrobras manteve seu papel orientador dos investimentos na indústria de petróleo e gás natural.

O período recente, que vai de 2006 até os dias de hoje, inaugura uma nova fase na indústria petrolífera no Brasil. A tão desejada autossuficiência na produção de Petróleo se transformou, com as descobertas das imensas reservas do pré-sal, em excedente exportável. A crescente produção é o reflexo dos investimentos realizados pela Petrobras e por seus parceiros privados em pesquisa e desenvolvimento. Nesse sentido, segundo (Piquet & Pintor Junior , 2018) as possibilidades abertas com as importantes descobertas, mesmo com grandes desafios empresariais, tecnológicos, institucionais e regulatórios colocam o país em uma privilegiada posição em termos de dotação de recursos energéticos. Adicionalmente às mudanças setoriais, a nova orientação política do atual governo reforça o projeto de maior abertura das indústrias de petróleo e gás natural com a saída da Petrobras de alguns segmentos como refino de petróleo e transporte de gás natural.

Essas novas condições de contorno do setor de petróleo no Brasil trazem grandes desafios para os planejadores de política energética. Os novos drivers exigem sensíveis mudanças no modelo de organização da indústria. Como bem observa (Piquet & Pintor Junior , 2018), a “condição de exportador” de petróleo bruto ainda não está totalmente consolidada e precisa ser construída, em especial em termos da definição de políticas setoriais necessárias para assegurar tal nova condição. Ademais, diferente do que possa sugerir a autossuficiência na produção de petróleo, a segurança energética deve continuar sendo o princípio orientador das políticas públicas para os setores de energia. Sendo assim, o avanço no processo de desverticalização efetiva da indústria de petróleo e gás deve ser contrabalanceado com a capacidade do setor privado em cobrir, adequadamente, os espaços deixados pela Petrobras e com o caráter estratégico e de segurança nacional dos nossos recursos petrolíferos. Nesse contexto, a manutenção dos investimentos em exploração e produção, a modernização do parque de refino, a racionalização do uso das rendas petrolíferas, o aproveitamento do gás do pré-sal e a expansão do sistema de transporte de gás natural são elementos de segurança de abastecimento que devem fazer parte das diretrizes de política energética do setor de petróleo e gás natural nos próximos anos.

Bibliografia

Constatini, V., Crepi, F., & Palma, A. (2017). Characterizing the policy mix and its impact on eco-innovation: A patent analysis of energy-efficient technologies. Research Policy.

Enzensberger, N., Wietschel, M., & Rentz, O. (2002). Policy instruments fostering wind energy projects—a multi-perspective evaluation approach. Energy Policy, 30, 793-801.

Guerzoni, M., & Raiteri, E. (2015). Demand-side vs. supply-side technology policies: Hidden treatment and new empirical evidence on the policy mix. Research Policy.

Howlett, M., & Rayner, J. (2014). Design Principles for Policy Mix: Cohesion and coherence in ‘New Governance Arrengements’ .

Leite, A. D. (2007). A Energia do Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier.

MME. (2 de Fevereiro de 2019). Balanço Energético Nacional. Fonte: Ministério de Minas e Energia: http://www.mme.gov.br/web/guest/publicacoes-e-indicadores/balanco-energetico-nacional

Piquet, R., & Pintor Junior , H. Q. (2018). Transformações em cursos na Indústria Petrolífera Brasileira. Rio de Janeiro: e-papers.

Notas

(1) É importante ressaltar que elevados investimentos foram feitos nesse período na construção de novas hidroelétricas como Itaipu e Tucuruí.

(2) A aceleração do processo inflacionário só não foi maior pela contenção dos preços públicos (entre eles o da eletricidade e do petróleo verificada no período.

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