Grupo de Economia da Energia

Venezuela na geopolítica do petróleo norte-americana (parte I)

In petróleo on 12/08/2019 at 15:21

Por William A. Clavijo Vitto

william082019Desde janeiro de 2019, o acirramento da situação política na Venezuela explicitou a complexidade de uma crise cujo escopo transcende o espaço nacional. Após a reeleição do Nicolas Maduro numa eleição presidencial questionada pela oposição política e a comunidade internacional, o parlamento venezuelano declarou a Juan Guaidó como presidente interino da República e mais de 50 países procederam a reconhecê-lo como chefe de Estado. Em seguida, esses atores começaram uma nova ronda de pressões com a orientação de propiciar uma transição política através de umas eleições com garantias nesse país.

O governo de Donald Trump, que já tinha imposto sanções individuais contra funcionários do regime chavista, e, em 2017 baniu a possibilidade do Estado venezuelano e da PDVSA renegociarem sua dívida pública ou emitir novos papeis no sistema financeiro norte-americano, finalmente tomou a determinação de proibir a importação de óleo venezuelano. De imediato, a aplicação dessas sanções serviu para levantar as teses centradas nos interesses norte-americanos sobre o petróleo venezuelano, cada vez que são analisadas as relações entre esses países.

Embora seja inegável a importância que o petróleo desempenha nas questões de segurança nacional norte-americana, as condições do contexto internacional atual, incluindo as mudanças estruturais experimentadas pelo mercado petroleiro nas últimas décadas, obrigam a rever as principais ideias que nortearam as discussões de economia política sobre o tema. Nesse sentido, as linhas seguintes serão a primeira parte da análise sobre a importância da Venezuela na geopolítica petroleira norte-americana à luz das novas realidades do mercado petroleiro e do sistema internacional.

O papel do petróleo na geopolítica americana

Nos Estados Unidos, o petróleo é a fonte de energia que movimenta quase a totalidade do setor de transporte nos Estados Unidos. Segundo dados da US Energy Administration, o petróleo respondeu por 89% da demanda de energia para o setor de transporte em 2018. Esse volume de demanda representou 28% da energia total consumida nesse país e 20% do petróleo consumido em nível mundial. Entretanto, os EUA somente possuem 3,5% das reservas provadas de petróleo do mundo (EIA, 2019; BP, 2019). Apesar de ser um país produtor sólido, para satisfazer a demanda local, historicamente, dependeu das importações de petróleo de diversas províncias localizadas em regiões estáveis e não tão estáveis. Por esse motivo, o petróleo ocupa um lugar preponderante na agenda de política energética, de segurança nacional e de política exterior desse país.

Em decorrência dessa percebida posição de vulnerabilidade, os EUA têm sido atores centrais no histórico de transformações que experimentou essa indústria até o momento atual. De fato, as principais normas que hoje regem o funcionamento do mercado internacional de petróleo – caracterizado pela integração global dos agentes num mercado flexível e com um sistema de formação de preços flutuante – foi o resultado da ação coordenada dos países industrializados, sob a liderança norte-americana, após o embargo árabe de 1973. O objetivo dessas ações foi com o intuito de melhorar sua capacidade de resposta perante eventuais interrupções no fornecimento de petróleo, para encorajar a colaboração em matéria de política energética, e para prevenir intentos futuros de utilizar o petróleo como arma. Nessas condições, os EUA operam como garantidores do cumprimento das normas de funcionamento desse mercado, garantindo que todos os atores cumpram seu papel através de diversos recursos, entre eles, a presença militar em áreas estratégicas para garantir a segurança interna e externa tanto dos principais exportadores quanto dos principais importadores (TORRES FILHO, 2004; YERGIN, 2008).

No entanto, nas últimas duas décadas, o mercado internacional de petróleo experimentou transformações estruturais que mudaram a posição norte-americana de forma notável. Contrário as teses malthusianas que predominaram na indústria durante as décadas de 1980, 1990 e parte de 2000, as reservas de petróleo aumentaram substancialmente no planeta. O boom dos preços das commodities, a partir de 2003, e o desenvolvimento de novas tecnologias viabilizaram o aumento dos investimentos em exploração e produção, tendo como destaque, o aproveitamento das reservas em áreas não convencionais. Como resultado, na segunda metade de 2014, o aumento da produção petrolífera deu lugar a um ciclo de sobreoferta desse energético no mercado internacional que permanece na atualidade.

Os EUA foram os principais protagonistas dessa transformação estrutural do mercado. O contexto de preços altos permitiu viabilizar o desenvolvimento das reservas de tight oil e shale gas neste país, duplicando sua produção na última década e reduzindo sua vulnerabilidade externa. De acordo com dados da AIE (2019), entre 2010 e 2018, a produção norte-americana passou de 5,4 mb/d para 10,9 mb/d, enquanto as importações caíram em mais de 3 mb/d (ver gráfico 1). Inclusive, o país voltou a exportar petróleo em volume elevado.

Gráfico 1. Evolução das importações versus a produção de petróleo nos Estados Unidos

Fonte: elaboração própria a partir de dados da US Energy Information Administration.

Contudo, a grande questão é se a produção norte-americana é sustentável a longo prazo, e, como se comportará a demanda durante o mesmo período. Segundo projeções da EIA (2019), no cenário de referência, a produção de petróleo nos EUA deve continuar aumentando até 2027 por acima da faixa dos 14 mb/d, permanecendo nesse patamar até o final da década de 2030. A partir de 2020 os EUA passam a ser um exportador neto de petróleo (ver gráfico 2). A agência também projeta uma queda do consumo doméstico desse energético, e, portanto, das importações de petróleo e outros líquidos até final de 2030, quando deveriam voltar a aumentar em decorrência da queda da produção local e de uma recuperação da demanda por combustíveis.

Gráfico 2. Cenários de aumento da produção de petróleo nos Estados Unidos

Fonte: US Energy Information Administration.

Supondo que os EUA continuem priorizando consumo de combustíveis fosseis para satisfazer a demanda doméstica a longo prazo, e que, até 2040, não ocorram mudanças substanciais na política energética norte-americana com a orientação de reduzir as emissões de CO2, isso justificaria a manutenção dos seus esforços internacionais com a orientação de garantir o acesso aos recursos das principais províncias petrolíferas do planeta. Nesse cenário, como se enquadram os hidrocarbonetos venezuelanos e qual risco representa a Venezuela na agenda de segurança energética norte-americana?

Venezuela na agenda de segurança energética norte-americana

Em termos das necessidades energéticas norte-americanas, a Venezuela deixou de ocupar a posição de parceiro comercial confiável no fornecimento de petróleo que ocupou por décadas no passado. Isso por vários motivos. Em primeiro lugar, pelo impacto que a politização da indústria e da política petroleira teve sobre a confiança dos investidores estrangeiros, principalmente, das majors norte-americanas cujos projetos foram expropriados após não aceitarem os termos para a renegociação dos seus contratos nesse país [1]. Em segundo lugar, pela falta de investimentos para sustentar e aumentar a produção petroleira, a corrupção administrativa e o esvaziamento das capacidades técnicas da PDVSA para operar com eficiência o negócio petroleiro. Tudo isso provocou o declínio da produção venezuelana e a progressiva perda do seu market share no mercado internacional.

Em decorrência do anterior, em duas décadas a Venezuela passou de terceiro maior exportador de petróleo para os Estados Unidos, para ocupar uma posição marginal na cesta de importações desse país. Em janeiro de 2019, quando o governo Trump anunciou o embargo as importações de óleo, a Venezuela somente era responsável por 6% do volume total importado para os EUA. E, no final de maio deste ano, data quando as sanções entraram efetivamente em vigor, outros países produtores conseguiram substituir o petróleo venezuelano enviado para os Estados Unidos sem afetar o comportamento dos principais indicadores do mercado petroleiro, apesar das preocupações pela redução da produção de óleos pesados no mercado internacional (ver gráfico 3).

Gráfico 3. Importações norte-americanas de petróleo em países selecionados

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Fonte; elaboração própria a partir de dados da US Energy Administration.

Todavia, as condições que permitiram os EUA prescindirem das importações venezuelanas na atualidade, e, que foram colocadas na seção anterior, podem não permanecer no longo prazo. Por esse motivo, vale a pena analisar outras variáveis que poderiam influenciar o posicionamento da Venezuela na geopolítica petroleira norte-americana.

Ser o país com as “maiores reservas provadas de petróleo” do mundo e estar localizado na zona de influência direta dos Estados Unidos, sem dúvida seriam razões suficientes para afirmar que existe um interesse do governo norte-americano em garantir o controle desses recursos no futuro. Contrário ao que se pensa, apesar dos EUA terem uma cesta de importações bem diversificada, a maioria das cargas de petróleo do exterior provém dos países da América e não do Oriente Médio, com destaque para o Canadá. Com isso, entende-se a existência de um privilégio para as importações desde países vizinhos.

No entanto, a questão das reservas venezuelanas é uma realidade que precisa ser reavaliada. De acordo com a Comissão de Bolsa de Valores dos Estados Unidos (em inglês, SEC), as reservas provadas se entendem como aquelas quantidades de petróleo e gás natural que, pela análise de dados de geociências e de engenharia, podem ser estimadas com razoável certeza como economicamente viáveis – a partir de uma data determinada, sobre reservatórios conhecidos e sob as condições econômicas, os métodos de operação e as regulações governamentais existentes. Segundo dados da PDVSA, do total das reservas venezuelanas de petróleo, 261 bilhões de barris, equivalente a 86% do total, correspondem a petróleo extrapesado, ficando o restante distribuído entre petróleo pesado (6%), mediano (3%), leve (3,5%), condensado (0,8%) e gás úmido (0,6%). Essa quantidade de reservas provadas foi o resultado da decisão do governo nacional por certificar os recursos da faja petrolífera del Orinoco durante a década de 2000, num contexto em que os preços internacionais do óleo tocaram os US$ 100/b, uma faixa de preços que melhorava a viabilidade econômica dos óleos pesados. Porém, na medida em que a cotação dos preços do petróleo começou a declinar, esse volume de reservas não foi racionalizado.

Em 2015, a Wood Mackenzie estimou os custos de diferentes áreas de produção na Venezuela. O estudo calculou o preço break even de projetos localizados em diferentes bacias sedimentares do país. De acordo com os resultados, em projetos responsáveis por 62% da produção de petróleo reportada na Venezuela durante 2015, foi identificado um preço break even inferior a US$ 35/b. Porém, o estudo identificou que em projetos que responderam por quase 40% da produção de petróleo bruto da Venezuela o fluxo de caixa seria negativo após o pagamento de impostos quando os preços do Brent caíssem abaixo de US$35 por barril, de acordo com a estrutura fiscal desse país.

Gráfico 4. Preço break even em campos selecionados da Venezuela

Fonte: Wood Mackenzie apud. Hernandez e Monaldi, 2016.

Tal como ilustra o gráfico 4, dos 40 projetos analisados pelo estudo, 17 apresentaram custos de produção totais superiores ao preço break even definido pela Wood Mackenzie. Na maioria desses casos, o fluxo de caixa negativo responderia a questões relacionadas com as elevadas participações governamentais. No entanto, no mesmo gráfico se ilustram casos de 7 projetos onde os custos prévios ao pagamento de impostos já eram superiores ao preço break even. E, em 14 casos, os custos antes do pagamento de impostos se encontrariam no patamar dos US$20 ou mais.

Em outro estudo elaborado pela Bain & Company apud. Graauw et. al. (2015), foi feita uma comparação dos custos de diferentes áreas e tipos de recursos petrolíferos em produção no mundo, apresentando uma faixa de preço de viabilidade (break even) (ver gráfico 5).

Gráfico 5. Custos de produção por área e tipo de petróleo

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Fonte: Bain & Company apud. Graauw et. al. 2015.

De acordo com o gráfico 5, enquanto a viabilidade da produção de petróleo convencional em regiões como o Meio Oriente, África, América Latina e Rússia se encontraram entre os US$5 e US$30, os óleos extrapesados da Venezuela se situaram numa faixa entre os US$ 55 e US$80.

Dessa forma, a viabilidade dos recursos de petróleo extrapesado seria mais vulnerável ao comportamento dos preços do barril, num contexto onde os principais indicadores da indústria projetam o acirramento da concorrência entre os países produtores nos anos à frente. A despeito do exposto anteriormente, também é importante destacar que a Venezuela ainda possui importantes volumes de reservas de petróleo leve, mediano e pesado – ao redor de 40 bilhões de barris – com riscos exploratórios e custos de produção baixos. Com isso, pode-se dizer que, apesar de uma possível perda de relevância geopolítica, o país ainda possui suficientes recursos para recuperar a produção de forma rentável e competitiva num cenário de longo prazo.

Por outro lado, tal como foi mencionado na seção anterior, a Venezuela não foi a única em reportar um aumento no número de reservas provadas durante as últimas décadas. Na realidade, o número de reservas provadas aumentou substancialmente em todas as regiões do planeta (ver gráfico 6).

Gráfico 6. Evolução das reservas provadas de petróleo em regiões selecionadas

Fonte: elaboração própria a partir de dados da OPEP.

Também, o mercado experimentou um crescimento na produção de petróleo e a inserção de novos países exportadores. A concorrência, para conservar seu market share, também provocou mudanças nas políticas dos países e nas estratégias das empresas, a partir da redução do government take e dos custos de produção. De fato, a recuperação da cotação do preço do barril desde 2014, ocorreu, principalmente, pelos esforços de coordenação para o estabelecimento de cotas de produção entre os países da OPEP e Rússia. Dessa forma, entende-se que o mercado petrolífero se encontra num contexto caracterizado pelo acesso de capacidade de oferta. E, nessas condições, o mercado tem reagido eficientemente em substituição dos barris que a Venezuela deixou de colocar no mercado por causa da queda da sua produção doméstica, e, das recentes sanções norte-americanas, numa tendência que pode se manter no curto e médio prazo.

No longo prazo, é quando se levantariam importantes incertezas sobre o comportamento dos indicadores de mercado, e com implicações sobre a importância dos recursos venezuelanos. De acordo com projeções da Agência Internacional de Energia (2018), nos seu cenário base – Current Policies Scenario -, a demanda mundial de petróleo deve aumentar até 2040, num patamar de 120mb/d, crescimento que é impulsionado, principalmente, pela China e Índia. Nesse cenário, a AIE estima a manutenção da posição dominante da gasolina e do diesel, e um aumento na cotação dos preços internacionais do óleo (ver gráfico 7).

Gráfico 7. Projeções de aumento da produção mundial de petróleo

Fonte: IEA, 2018.

Do lado da oferta, as estimações também indicam o aumento da produção de petróleo até 2040, liderada pelos Estados Unidos até 2025, quando alcançaria seu pico de produção – estimado em 18,5 mb/d -, cedendo sua participação na oferta total de petróleo para os países da OPEP.

Considerando o anterior, pode-se dizer que, em vista das novas condições do mercado internacional de petróleo, existe uma superestimação da relevância da Venezuela na geopolítica do petróleo norte-americana. Se as projeções futuras sobre o comportamento da indústria forem corretas, a tese dos interesses dos Estados Unidos pelas reservas venezuelanas, respondendo a questões de segurança energética, poderiam ter sentido. Embora as atuais condições do mercado tenham permitido aos EUA prescindirem das importações de petróleo venezuelano, num cenário posterior a 2030, e, sem mudanças substanciais nas orientações da política energética desse país, a queda da produção doméstica poderia obrigar os EUA a voltarem a importar em grandes volumes. No entanto, assim como o mercado agiu eficientemente para suprir as importações venezuelanas em maio passado, poderia voltar a acontecer no futuro. Tal como foi mencionado nas seções anteriormente, os volumes de reservas de petróleo e a produção continuam crescendo em distintas províncias petrolíferas do planeta.

Contudo, os possíveis interesses norte-americanos sobre os hidrocarbonetos venezuelanos não se reduzem à esfera da segurança energética. O valor estratégico do petróleo se enquadra dentro de uma questão mais ampla da segurança nacional dos Estados Unidos, cujo escopo transcende a questão das necessidades energéticas nacionais, para considerar outras variáveis, tais como, os atores que controlam esses recursos, de que forma os empregam e como isso afeta sua posição de poder no sistema internacional. Essa discussão será o objeto da próxima entrega.

Referências bibliográficas

Agência Internacional de Energia (IAE). World Energy Outlook 2018. Disponível em url: https://www.iea.org/weo2018/fuels/.

British Petroleum. BP Statistical Review of World Energy. Disponível em url: https://www.bp.com/content/dam/bp/business-sites/en/global/corporate/pdfs/energy-economics/statistical-review/bp-stats-review-2019-full-report.pdf.

GRAAUW L. MCCREERY J. e MURPHY B. (2015). Capital productivity for oil and gas in a low-price environment. Bain & Company. Disponível em url: http://www.bain.com/publications/articles/capital-productivity-for-oil-and-gas-in-a-lowprice- environment.aspx.

Petróleos de Venezuela S.A. (PDVSA) (2016). Informe de gestión 2016.

Securities and Exchange Commission (SEC) (2008). Modernization of Oil and Gas Reporting. Disponivel em url: https://www.sec.gov/Archives/edgar/data/711303/000104746909003560/a2192021zex-99_a.htm

TORRES FILHO, Ernani (2004). O papel do petróleo na geopolítica americana. Em: FIORI, Jose Luis (organizador). O poder americano. Editora Vozes. Petrópolis.

US Energy Information Administration (2019). Annual Energy Outlook 2019. Disponível em url: https://www.eia.gov/outlooks/aeo/pdf/aeo2019.pdf.

YERGIN, Daniel (2008). Energy Under Stress. In CAMBEL K. e PRICE J. (2008). The Global Politics of Energy. The Aspen Institute. Washington, DC.

Notas

[1] De fato, não todo foi desencontros entre o Estado venezuelano e as operadoras norte-americanas durante os governos do Chávez e do Maduro. Diferente do caso da Exxon e da Conoco Phillips, a Chevron aceitou a conversão dos antigos contratos que tinha assinado com as autoridades venezuelanas para o contrato de joint venture, e teve acesso, entre outras bacias sedimentares, aos recursos da faja petrolífera do Orinoco. De acordo com informação do último relatório de gestão publicado pela PDVSA, em 2016, existiam 04 empresas norte-americanas operando projetos de E&P sob contrato de joint venture na Venezuela.

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