Grupo de Economia da Energia

A política da política industrial para o setor de petróleo e gás natural: reflexões sobre a experiência entre 2003 e 2016

In gás natural, petróleo on 26/10/2020 at 19:12

William Adrian Clavijo Vitto

No início de 2003, o primeiro governo de Luís Inácio Lula da Silva retomou a visão favorável ao papel ativo do Estado na economia e da utilização do petróleo como palanque para impulsionar o desenvolvimento industrial do Brasil. A partir desse momento, as políticas nesse setor passaram a ocupar uma posição prioritária na agenda governamental. Essa determinação deu lugar a mais de uma década de execução de políticas ativas para expandir a capacidade de produção de petróleo da Petrobras, ao mesmo tempo em que se impulsionava a retomada da indústria naval e outros setores da cadeia de fornecimento de equipamentos e serviços para o desenvolvimento de sistemas de produção de petróleo no mar.

De início, parece óbvio dizer que a decisão de fortalecer e utilizar as capacidades do Estado para desempenhar um papel ativo na busca por promover o desenvolvimento econômico, aproveitando o potencial trazido pela indústria petroleira, partiu de uma determinação da liderança política, no controle do poder executivo, com base em visões favoráveis a intervenção da máquina estatal. Contudo, a análise das variáveis políticas por detrás da experiência da política industrial nesse setor tem sido uma questão pouco abordada nos estudos sobre o tema. Tendo consciência dessa situação, o presente artigo busca estabelecer uma discussão sobre a influência da liderança política e outras variáveis de tipo institucional e política sobre os resultados da política industrial para o setor de petróleo durante o período 2003-2016. 

1. As variáveis institucionais e políticas no processo da política industrial 

Na literatura sobre capacidades estatais existe uma ampla discussão sobre a importância das variáveis institucionais e políticas e como elas influem no processo de implementação de políticas de desenvolvimento (Weber, 1982; Evans, 1995; Weiss, 1997; Rodrik, 2007; Donner, 2009; Gomide e Pires, 2014). Considerando o espaço deste trabalho, trataremos de sintetizar as principais questões abordadas nessa discussão teórica e que serão de utilidade para analisar a experiência brasileira entre 2003 e 2016. 

Desde um ponto de vista geral, o funcionamento do Estado é definido por arranjos institucionais e dispositivos regulatórios que delimitam a organização dos poderes públicos, regulando suas atribuições, seu escopo de atuação e as formas de interação com os distintos atores da sociedade (Gomide e Pires, 2014). A partir disso, as organizações do Estado são habilitadas para executar, ou não, políticas públicas e a forma como elas podem ser implementadas.  

A partir do arranjo institucional existente, os atores políticos, econômicos e sociais operam na busca pela preservação dos seus interesses, resolvendo as diferenças e construindo consensos. Os consensos são o primeiro passo para a criação de condições de governança, entendidas como acordos sobre as orientações da atuação governamental na execução de políticas públicas, aceitos e compartilhados entre os agentes envolvidos ou por maiorias. Em contextos democráticos com o brasileiro, a sustentação dos acordos pode implicar para o governo a necessidade de construir coalizões com outras forças políticas com presença no poder legislativo para garantir sua estabilidade e a viabilidade das políticas governamentais, em troca de concessões ou acesso a espaços de poder dentro do executivo (Silva, 2017; Pereira, 2017). Nessas situações, a literatura argumenta que a construção de coalizões pode dar lugar a geração de comportamentos clientelistas de parte de atores políticos e econômicos na procura de captar rendas do Estado (Geddes, 1994). 

No âmbito interno da ação governamental, a possibilidade de intervir na forma de política industrial e que iniciativas desse tipo sejam sustentadas ao longo do tempo, estão fortemente condicionadas pelo nível de importância dado pelo governo. De acordo com Rodrik (2007), entre as variáveis no sucesso de uma política industrial, encontra-se o engajamento e o apoio dos altos líderes do governo. Desde a perspectiva do autor, a adesão dos altos funcionários eleva o perfil das políticas industriais e permite que as questões relacionadas aos esforços de transformação econômica recebam uma audiência nos mais altos níveis do governo. Esse engajamento também fornece coordenação, supervisão e monitoramento sobre o corpo burocrático e as agências com a função de executar as políticas industriais.  

A possibilidade da execução de políticas industriais atingir resultados eficazes está relacionada com a qualidade da interação entre as instâncias do governo e o setor empresarial para a diminuição das assimetrias de informação necessárias para formular a executar políticas públicas adequadas à realidade. A existência de quadros técnicos especializados é fundamental, porém, insuficiente sem a cooperação da indústria e a disposição a trocar informação (Weiss, 1997; Evans, 1995). Nesse sentido, essa qualidade depende da efetividade dos canais de interlocução para canalizar interesses, conflitos e evitar capturas de atores específicos no processo de formulação ou de execução das políticas públicas (Gomide e Pires, 2014).  

Neste ponto, alguns autores são enfáticos ao argumentar que as orientações das políticas são construídas a partir dessas negociações (Weiss, 1997; Rodrik, 2007). Porém, essas orientações são susceptíveis a captura de interesses tanto do Estado quanto da sociedade. Nesses casos, a capacidade do Estado impor vencedores e perdedores é fundamental, contudo, também pode provocar alterações capazes de inviabilizar as políticas públicas. Nessa discussão, a literatura também ressalta a importância do respeito à autonomia do corpo burocrático (Weber, 1982). Isto tem a ver com a possibilidade de que o corpo burocrático possa alcançar o nível adequado de envolvimento para formular e executar políticas industriais, tanto com a classe política quanto com o setor empresarial, sem o risco de sofrer captura por parte de qualquer dos outros atores (Evans, 1995; Rodrik, 2007). 

Por outro lado, tanto as políticas públicas como a possibilidade de manutenção da coalizão governamental que as sustentam é susceptível a fatores adicionais à falta de resultados eficazes. Mudanças radicais no comportamento dos indicadores econômicos, por exemplo, ou, no caso específico da indústria do petróleo, quedas abruptas na cotação do barril de petróleo, podem comprometer a viabilidade das políticas e a capacidade da coalizão de sustentá-las (Silva, 2017; Clavijo et al. 2019). Igualmente, a sustentabilidade das políticas industriais pode ser afetada por fenômenos não associados a elas, mas que poderiam alterar as normas de atuação do Estado nessa matéria, deslegitimar a coalizão e minar a confiança da sociedade, tais como a corrupção. 

2. Capacidades políticas para executar política industrial no setor de P&G durante o período 2003-2016 

A experiência da política industrial para o setor de P&G durante o período 2003 e 2016 teve como base o arranjo institucional sintetizado na figura 1. Dito arranjo foi o resultado das mudanças experimentadas no arcabouço institucional do país a partir da democratização, o qual foi materializado com a constituição de 1988.

Figura 1. Arranjo institucional para gerir a política industrial durante o período 1997 e 2016 

 Fonte: elaboração própria. 

A definição das orientações das políticas governamentais, a partir da democratização, passou a encarar as particularidades de um ambiente caracterizado pela existência de instituições participativas, representativas e de controle (social, burocrático e judicial) onde são processados os conflitos decorrentes das diferenças entre os atores inseridos (Gomide e Pires, 2013). No âmbito das instituições de representação, o país passou a operar sob a dinâmica de um sistema presidencialista com um amplo leque de atribuições, e um sistema de pesos e contrapesos na interação com os demais poderes públicos. O Brasil democrático também passou a ter como particularidade uma grande fragmentação partidária, fazendo com que a base partidária do executivo no parlamento, na maioria dos casos, fosse insuficiente para garantir a maioria necessária para aprovar grandes decisões, implicando a conformação de coalizões. Daí a adoção do termo presidencialismo de coalizão (Pereira, 2017). 

No âmbito especifico do setor de P&G, o arranjo foi completado com as reformas do arcabouço institucional e regulatório dessa indústria a partir da emenda constitucional nº 9/1995, quebrando o monopólio da Petrobras, a lei nº 9.478/1997, conhecida como a lei do petróleo, na qual foram estabelecidas as diretrizes da política petroleira no país, tendo, entre seus princípios, a promoção do desenvolvimento, a ampliação do mercado de trabalho e a promoção da livre concorrência sob a ideia de assegurar o crescimento e fortalecimento da indústria nacional (Brasil, 1997). Sob essas reformas, a atribuição de regular a indústria foi retirada da Petrobras e delegada na carteira de Minas e Energia, para o qual foi criada a ANP. No caso da Petrobras, a partir desse momento, sua condição monopólica foi formalmente retirada, abrindo a indústria para o investimento privado nacional e internacional. Esse contexto, marcado pelas tendências da década de 1990 de abertura econômica e de redução do papel do Estado à atribuição de regular mercados, também foram descontinuados alguns dos programas de promoção do conteúdo nacional, levando as empresas em alguns setores da cadeia de fornecimento de equipamentos e serviço nesse setor a fechar portas, ou, serem vendidas a empresas multinacionais com interesse em entrar no mercado brasileiro (Sarti et al. 2011).  

A coalizão liderada pelo Partido dos Trabalhadores (PT), chegou ao poder em 2003, no primeiro governo Lula, marcando uma mudança nas orientações das políticas para o setor de P&G, caracterizada pela adoção de uma posição mais agressiva na ação do Estado, tendo como prioridade a maximização da participação da indústria local no fornecimento de equipamento e serviços para o setor, como forma de aumentar a geração de emprego e renda no país (Kasahara e Botelho, 2019).  

Nesse período, foi notável o engajamento dos altos escalões governamentais dando prioridade e estabilidade às políticas de desenvolvimento industrial. Nessa questão, destaca-se a trajetória da ex-presidente Dilma Rousseff em distintos altos cargos do executivo federal e seu acompanhamento às políticas voltadas para o setor de P&G antes e durante seu governo. Outro destaque foi a trajetória de Graças Foster, também em cargos do alto escalão durante o período analisado, e José Botelho Neto, ex-diretor do Departamento de Política de Exploração e Produção do MME (Entrevista 14, 2019 apud. Clavijo, 2020). Esse maior engajamento teve como resultado a adoção de um papel mais ativo de parte das instituições do Estado através do aumento no rigor das políticas públicas, especialmente nos casos da política de conteúdo local (PCL) e no fortalecimento do sistema Petrobras para o aumento da produção de hidrocarbonetos no país (Clavijo, 2016). A expansão das operações da estatal buscou também a mobilização da demanda por equipamentos e serviços produzidos localmente e a articulação de atores para ampliação das atividades de CT&I, com resultados importantes, principalmente, nos esforços para o aproveitamento das reservas localizadas na região do pré-sal (Morais, 2013). Nesse período foi lançado o Programa de Mobilização da Indústria do Petróleo (PROMINP), foi regulada a cláusula de P&D que, junto com o Fundo CT-Petro, financiou diversos projetos de expansão da infraestrutura para pesquisa nacional e projetos de pesquisa aplicada (Clavijo, 2016; Pinto Jr. et al. 2017).  

No relativo à qualidade do envolvimento dos altos escalões governamentais, a mudança de orientação das políticas a partir de 2003, e a sua expansão ao longo dos anos seguintes, em alguns casos, evidenciou a existência de posicionamentos não necessariamente suportados por evidência técnica e até de interferência sobre a autonomia do corpo burocrático para tomar decisões e fazer corretivos. Dessa forma, a intervenção de atores políticos também afetou os resultados de alguns programas e projetos. 

O exemplo mais emblemático de interferência no desempenho das políticas industriais no setor de P&G foi na PCL. Em 2003, com o intuito de garantir demanda para os produtores locais, foram aumentadas as exigências de CL para níveis que acabaram sendo inatingíveis conforme foi avançando a regulação desse instrumento de política. O aumento das exigências de CL veio a ser reforçado com a criação da cartilha, sem fazer uma delimitação de setores com maior potencial de geração de valor para o país, estabelecendo percentagens de CL por itens e subitens e com orientações fixas sobre o tipo de equipamento, parte ou peça a ser produzido, deixando poucas possibilidades para inovar sem correr o risco de pagar multa (Ghiorzi, 2017).  

Em termos do relacionamento com o setor empresarial, o governo federal, através da Petrobras, conseguiu institucionalizar espaços de interlocução com o setor empresarial para identificar entraves e arranjar soluções a partir da execução de programas e projetos. Com a criação do PROMINP foi possível atrair as empresas nacionais e estrangeiras com operações no país para realizar diagnósticos sobre diferentes problemas e desafios experimentados pela indústria local para satisfazer a demanda por novos equipamentos e serviços em “preço, prazo e qualidade”. Em vários casos, os projetos executados como resultado da coordenação nessa instância trouxeram impactos positivos no desenvolvimento de novos fornecedores locais em vários segmentos da cadeia de fornecimento (Sarti et al. 2011).  

Porém, os interesses do governo federal e da indústria fornecedora, representada em várias organizações de classe, acabaram conduzindo as decisões de política para criação de entraves sobre a possibilidade de atingir resultados mais eficazes. Um exemplo disso foi o projeto de desenho do novo sistema de aferição do conteúdo local que culminou com a criação da cartilha. A auditoria realizada pelo TCU (2016) concluiu que a forma, a partir da qual foram definidos os índices de CL, respondeu a uma percepção sobre a capacidade que as empresas fornecedoras acreditavam possuir e não por dados objetivos. Como resultado, a cartilha acabou gerando a proteção demandada pelas organizações de classe para a indústria fornecedora, porém, sendo muito invasiva e com custos tão elevados que, com o passar os anos, as operadoras optaram por descumpri-la (Narciso, 2016). 

Com a orientação de privilegiar a maximização de emprego e renda para o país, o governo federal aumentou o rigor das cláusulas de conteúdo local, num claro exemplo do exercício de capacidade política para impor vencedores e perdedores. Nesse caso, as operadoras, principalmente a Petrobras, precisaram assumir o custo de internalização da capacidade produtiva e se comprometer a cumprir com altos compromissos de CL. Sobre esse mesmo ponto, importa citar um trecho da entrevista 10 (2019) utilizada em Clavijo (2020), no qual o entrevistado faz um comentário bem ponderado sobre as orientações do governo federal com relação à indústria local:  

“(…) O governo mostrou-se sempre propenso a atender as demandas da indústria fornecedora, e se afastou do lado das petroleiras. Esse divórcio, acabou gerando um distanciamento. E os fornecedores precisam ficar próximos das demandas para poder desenvolver soluções tecnológicas e operacionais que atendam as demandas dos clientes. Então, o que acontece. A política foi conduzida de forma a beneficiar a indústria nacional sem levar em conta que uma política como essa precisa fazer escolhas. Você não pode pegar e beneficiar todos os segmentos. Porque existem segmentos que não são capazes de gerar os empregos que você imagina, a inovação que você imagina. Então, a política foi usada como uma questão compensatória (…).” 

Ainda sobre essa questão, o entrevistado 19 (2020) em Clavijo (2020) volta ao tema da influência das organizações de classe da indústria sobre as mudanças experimentadas pelos principais instrumentos de política pública a partir de 2003:  

“O objetivo não era fazer reserva de mercado. Ao longo do processo, deturpação, a deformação, os lobbies levaram a uma mudança completa da realidade, induziram a reserva de mercado. Era um tema de benefícios a setores empresariais e de geração de emprego que não necessariamente tem que ver com economia industrial. (…) A mesma coisa várias associações empresariais. Eles começam a puxar a política de reserva de mercado, não políticas industriais. Quase que sem exceção (…).” 

Dessa forma, durante o tempo em que os preços do petróleo permitiram compensar os custos econômicos decorrentes das ineficiências geradas pelas orientações da política de conteúdo local, essa política foi sustentada. Com a queda dos preços do petróleo e apesar da resistência da liderança da coalizão governamental, a insustentabilidade das cláusulas de CL levou a sua revisão. Nessa questão, importa destacar o papel exercido pela Petrobras, dado que foi a partir das opiniões dos quadros técnicos da estatal que várias das orientações das políticas foram definidas. Porém, a empresa foi a mais afetada pela incapacidade do parque fornecedor de satisfazer a demanda gerada pelo aumento acelerado dos investimentos em exploração e produção durante essa década, levando-a a descumprir os compromissos assumidos nas rodadas de licitação e pressionar para a revisão das normas de CL. 

As decisões da liderança política em questões relacionadas com a gestão da indústria do petróleo também influenciaram de forma negativa a possibilidade de sustentar as políticas industriais nesse setor. A respeito disso, dois exemplos importantes podem ser apontados. O primeiro deles foi a política de congelamento de preços dos combustíveis da Petrobras, adotada pelo governo da ex-presidente Dilma Rousseff para combater a inflação. Como resultado dessa decisão, a Petrobras deixou de receber ao redor de US$ 55 bilhões pela venda dos seus produtos no Brasil. Essa receita frustrada representou o principal fato que colocou a estatal na beira da falência, reduzindo sua capacidade de investimento, e, com isso, sua capacidade de mobilizar a cadeia fornecedora local (Almeida e Soares, 2018). 

Um segundo exemplo pode-se encontrar no escândalo de corrupção conhecido como a Operação Lava Jato, o qual, se bem esteve mais relacionado à execução de projetos no segmento downstream, acabou provocando uma crise de confiança da população com a classe política e os gestores da Petrobras (Lima de Oliveira, 2017). Um indicador para constatar essa questão foi a evolução do índice de controle da corrupção elaborado anualmente pelo Banco Mundial, o qual reflete a percepção sobre o grau em que o poder é exercido para ganhos privados, incluído pequenos e grandes casos de corrupção, assim como também, a captura do Estado de parte das elites e interesses privados. O índice de controle da corrupção varia de 0 (pior) a 100 (melhor). Somente nos anos 2001 e 2011, a média da percepção de controle da corrupção foi levemente superior a 60 (60,61 e 61,90 respetivamente). Igualmente, vale ressaltar que desde 2011, ano em que o Brasil alcançou seu maior desempenho, a percepção do país começou a apresentar uma queda sustentada nos seus resultados, principalmente, no biênio 2013-2014, quando teve início a operação Lava Jato. Em 2016, último ano do recorte temporal analisado neste artigo, foi quando o Brasil apresentou seu pior desempenho de toda a série histórica, equivalente a ruim. Nesse sentido, o final do período mostrou uma deterioração expressiva na confiança dos stakeholders sobre a capacidade de controle da corrupção no país. E, em decorrência da implementação de medidas de controle da corrupção no âmbito da Petrobras, foram limitadas as opções para executar política industrial no setor usando de forma deliberada o poder de compras da empresa. 

O escândalo de corrupção da Petrobras também contribuiu de forma negativa sobre o comportamento da economia nacional, que desde 2011 já apresentava sinais de desaceleração. Entre 2014 e 2017, o PIB, a formação bruta de capital e o consumo das famílias acumularam quedas de 7,2%, 3,2% e 7,8%, respetivamente. De acordo com as consultarias GO Associados e Tendências, a operação Lava Jato contribuiu na queda de entre 2 e 2,5% por ano nas quedas do PIB de 3,8%, em 2015, e 3,6%, em 2016. O impacto da operação afetou mais fortemente os setores metalmecânico, naval, construção civil e engenharia pesada, totalizando perdas de até R$ 142 bilhões (Costa Pinto, 2017).  

Por outro lado, como já foi dito em parágrafos anteriores, a queda abrupta dos preços do petróleo do segundo semestre de 2014 também foi um fator externo que afetou negativamente a sustentabilidade das políticas de desenvolvimento industrial. Dessa forma, esse conjunto de fatores não somente ameaçou a continuidade das políticas, como também acabou por influenciar a evolução do processo político que culminou com a ruptura da coalizão governamental liderada pelo PT, após o impeachment da ex-presidente Dilma Rousseff. A flexibilização e descontinuação de vários instrumentos de política, além da falta de resultados eficazes durante o período em que foram executados, também colocou em evidência a diferença de visões sobre as rotas para impulsionar o desenvolvimento econômico nacional e o escopo do papel do Estado nessa empreitada. 

Reflexões finais 

A revisão da experiência do período 2003-2016 permite mostrar como a formulação e execução de políticas de desenvolvimento industrial encontra-se atrelada à visão dos atores políticos e sua capacidade de sustentá-las ao longo do tempo. Como visto na discussão da seção anterior, a determinação dos atores políticos e sua capacidade de articulação é fundamental para poder levar adiante esforços de política industrial. O resultado dessa determinação permitiu o fortalecimento do sistema Petrobras em termos de capacidade de produção de petróleo, no estímulo à geração de capacidade produtiva para o fornecimento de equipamentos e serviços no país, assim como também, a expansão das atividades de CT&I no país, com resultados importantes em termos de soluções tecnológicas para a viabilização da produção de hidrocarbonetos na região do pré-sal.  

Porém, tal como foi apontado na análise do caso brasileiro, a influência dos atores políticos também acabou afetando os rumos das políticas públicas, fazendo-as ineficazes e insustentáveis. O governo federal, na busca por maximizar a geração de emprego e renda para o país, acabou influenciando as decisões da Petrobras e a evolução de instrumentos-chave, como a política de conteúdo local, para níveis de exigência e demanda que o parque fornecedor instalado no país não tinha capacidade de satisfazer. O artigo também buscou mostrar como a sustentabilidade das políticas públicas foi susceptível à ocorrência de fenômenos decorrentes da ação dos atores políticos, que, em alguns casos, não estavam relacionados diretamente com elas. 

Igualmente, a interferência de atores políticos sobre as decisões de política pública e seu envolvimento em casos de corrupção, mesmo que sem estar diretamente relacionados com a política industrial também acabaram afetando a continuidade sua continuidade e contribuíram com o aprofundamento da crise econômica e política que levou à quebra da coalizão governamental e o impeachment da ex-presidente Dilma.  

Dessa forma, a experiência da política industrial para o setor de petróleo, entre 2003 e 2016, permite mostrar a importância das variáveis institucionais e políticas no processo de desenho de formulação e execução de políticas industriais, e como elas devem ser devidamente consideradas para garantir que a ação estatal nesse campo possa atingir resultados mais eficazes.  

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Leia outros textos de William A. Clavijo Vitto no Blog Infopetro

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