Grupo de Economia da Energia

O desempenho de mercados livres diante das mudanças climáticas – algumas lições do Texas

In energia elétrica on 06/04/2021 at 20:07

Clarice Ferraz

As mudanças climáticas impõem desafios à segurança de abastecimento dos sistemas elétricos a partir de duas importantes fontes de estresse que se reforçam. De um lado, os eventos climáticos extremos fazem disparar a demanda por recursos energéticos em busca de conforto para conter as altíssimas temperaturas das ondas de calor ou, ao contrário, para enfrentar as situações de frio extremo. Do outro, para agravar a pressão sobre a resiliência do sistema elétrico, esses mesmos eventos climáticos estressam a infraestrutura do sistema, aumentando o desafio de conseguir atender o aumento de demanda.

Os últimos importantes blackouts ocorridos em setores elétricos ao redor do mundo mostram o tamanho do desafio que é preciso enfrentar e as consequências advindas de quando se não está à altura. Como já destacado em postagens sobre a importância das redes para o sucesso da transição energética, a maioria dos graves blackouts ocorreu por falhas que afetaram a integridade do sistema. Recentemente, podemos somar ao menos 4 novos eventos de grande escala à lista – Califórnia, Amapá, Croácia e Texas, confirmando a necessidade de adaptar o sistema físico dos setores elétricos para garantir a segurança de abastecimento. Apesar da gravidade dos incidentes e da atenção (breve), que é dada às consequências imediatas da falta de abastecimento de eletricidade, pouco se discutem os impactos econômicos aos consumidores. Tal debate revelaria como tem se dado a repartição de riscos econômicos financeiros no setor e como o acesso à energia também tem sido colocado em xeque por fatores econômicos e sociais.

Com efeito, a garantia de abastecimento não se refere somente à manutenção da integridade física dos sistemas climáticos em condições adversas. Os incidentes mencionados e as medidas para remediá-los e preveni-los possuem altos custos econômicos e a repartição destes custos não tem seguido critérios de equidade que considerem a capacidade de pagamento dos agentes afetados. 

A assinatura do Acordo de Paris, em 2015, reconheceu a urgência do problema à escala mundial. O objetivo do desenvolvimento sustentável relacionado ao setor energético, ODS 7, estabelece claramente que o desafio está em “garantir acesso à energia barata, confiável, sustentável e renovável para todos”. 

Como atualmente no Brasil se fazem loas às privatizações e ao avanço da liberalização do mercado de eletricidade, reduzindo a participação do Estado no setor, apresentamos uma breve análise das causas e das consequências do blackout ocorrido nos EUA, no começo de fevereiro, que fez com que mais de quatro milhões de texanos ficassem sem eletricidade, por dias, durante uma forte tempestade de inverno, causando a morte de dezenas de cidadãos. O exemplo serve para ilustrar como os mercados livres de eletricidade, como o texano, absorvem os impactos das mudanças climáticas e tecnológicas. 

O Texas possui seu próprio setor elétrico, praticamente isolado dos 2 principais sistemas interligados que atendem os demais 47 “lower states” americanos, o que lhes deixa fora da esfera da regulação federal. O território texano é praticamente todo atendido por centrais que despacham sua eletricidade via as redes operadas pelo ERCOT – Electric Reliability Council of Texas. Desde 2005, a comercialização dá-se por meio de um mercado livre (energy only Market) onde os consumidores são “livres” para escolher seus fornecedores e planos de serviço. Afetado por uma forte tempestade de frio que durou sete dias, o isolamento impediu que eletricidade gerada em outras localidades pudesse ser importada de outras localidades e fez disparar os preços localmente. 

O mercado elétrico do Texas não tem mercado de capacidade. O incentivo para manter a capacidade de reserva deve vir do fato de que o preço da energia pode oscilar com a oferta e a demanda. Gerar energia em momentos de escassez de oferta e/ou excesso de demanda pode ser extremamente lucrativo. Assim, a falta de reserva gera incentivos para que o sistema sempre se encontre com alguma tensão que mantenha os preços elevados e proporcione maiores margens de lucros aos operadores.  

O evento climático extremo ocorrido em fevereiro provocou uma disparada dos preços de uma média de cerca de US$ 35/MWh para o preço teto da ERCOT de US$ 9.000/MWh. Assim, na esteira da catástrofe provocada pela falta de acesso físico à eletricidade, quando a escassez representava risco de vida, e em ausência de proteções ao consumidor, as contas de energia dos consumidores dispararam, tornando a gravidade do incidente ainda maior. Diversas reportagens apresentaram casos de consumidores cujas faturas mensais tornaram-se praticamente impagáveis, chegando a US$ 16.000 (mais de R$126.000,00), mais de 70x o que o consumidor estava acostumado a pagar, de acordo com o The New York Times. Apesar de possuir cerca de 220 varejistas, a “concorrência” não parece ter beneficiado os consumidores. O diretor de um programa de defesa do consumidor acusa a má fé embutida na “liberdade de escolha”, pois a relação entre risco e recompensa dos pacotes oferecidos é tão desbalanceada, que simplesmente não deveria ser oferecida a pequenos clientes residenciais. Caso as autoridades não tivessem intervindo, as companhias elétricas ainda poderiam ter promovido desligamentos por falta de pagamento e atraso no envio de faturas, em pleno inverno.

Além disso, não foram somente os pequenos consumidores que ficaram expostos a riscos superiores aos que poderiam assumir. Uma análise produzida pela ICF, tradicional consultoria especializada, aponta os riscos para os produtores de energia e para as empresas comercializadoras de eletricidade. Esses agentes também podem enfrentar sérias perdas, pois unidades com contratos para entrega firme de energia, como opções de compra de taxa de calor (HRCOs), hedges de volume fixo ou contratos de compra de energia (PPAs), ou outras obrigações, como energia para o dia seguinte ou obrigações, podem enfrentar perdas maciças se não puderem gerar em tempo real. Várias usinas pararam de operar por indisponibilidade e a exposição à energia em tempo real se tornou muito maior do que o normal. Os varejistas expostos aos preços de energia à vista também enfrentaram grandes perdas, sem contar com os problemas relacionados à inadimplência.

Por outro lado, o que parece sustentar a atual organização do mercado texano, a ICF também aponta para o fato de que alguns geradores de energia podem obter retornos muito altos ao terem de transferir seu risco de exposição à comercializadora e, sobretudo se ainda tiverem condições de vender eletricidade. A judicialização da repartição das responsabilidades ainda levará tempo para ser concluída.

A amplitude e o desequilíbrio na distribuição dos impactos do blackout foram tão severos que poderão provocar mudanças estruturais no mercado de energia. Fala-se em introduzir a obrigatoriedade do ERCOT em prever uma margem mínima de reserva de planejamento para evitar blackouts e os picos de preços dele decorrentes. A ICF relata ainda que os críticos do mercado livre do ERCOT costumavam afirmar que o ERCOT estava a um blackout de introduzir um mercado de capacidade (“ERCOT is one blackout away from a capacity market”) e que ele talvez tenha ocorrido. Embora os mercados de capacidade provavelmente não tivessem sido capazes de prevenir o evento, poderiam ter amenizado suas consequências. 

De todo modo, o incidente confirma o aumento da incerteza e da falta de previsibilidade diante de novos eventos climáticos extremos. Os erros de previsão das condições climáticas e da demanda realizados pelo ERCOT foram muito grandes e isso pede alterações do planejamento da operação e medidas direcionadas à rede para que ela seja mais resiliente e mais adaptada às mudanças climáticas e aos novos padrões operativos.

O exemplo do Texas se soma a diversos outros estudos de caso de mercados de eletricidade europeus que, após apresentar flutuações extremas de preços, passaram a ter maior intervenção política e regulatória para criar estruturas de proteção ao consumo dos mais vulneráveis, diante do forte aumento dos índices de pobreza energética (1). Diversos países europeus vêm lidando com essas questões há ao menos duas décadas. 

Fernández-Gutiérrez, James e Jilke (2016) mostram, em um artigo que apresenta boa compilação das experiências europeias, que as reformas liberalizantes avançaram com a introdução da mudança de paradigma do papel do Estado no setor, que deveria se limitar ao papel de “regulador”. A revisão dos estudos analisados sugere que os consumidores vulneráveis estavam presos a fornecedores de baixo desempenho, pagando preços mais altos e/ou com piora dos serviços. Fica claro que mercados competitivos em sua concepção se concentraram nas estruturas de oferta e que não serviram para promover objetivos sociais e políticos. 

Fernández-Gutiérrez, James e Jilke (2016) defendem mais evidência empírica sobre como as políticas regulatórias podem resolver melhor os problemas dos consumidores potencialmente vulneráveis nesses mercados. Além disso, os autores destacam resultados de Fiorio e Florio (2011), que encontram efeito negativo da privatização sobre a satisfação com a acessibilidade dos serviços de eletricidade, e de Poggi e Florio (2010), que constataram que a privatização e a desintegração vertical aumentaram o número de famílias com dificuldades de acesso aos serviços de energia. 

Os consumidores vulneráveis, devido aos seus mais limitados recursos econômicos, culturais e sociais estarão mais expostos aos vieses na tomada de decisão, colocando-os ainda mais longe das decisões ideais quando da eventual escolha de seu fornecedor de eletricidade (Clifton et al. 2011; Jilke 2015b, in Fernández-Gutiérrez, James e Jilke, 2016). Assim, perante esta evidência, a Comunidade Europeia começou a reconhecer a insuficiência das políticas regulatórias do lado da oferta (políticas de concorrência) e está à procura de novas políticas regulatórias com base na perspectiva do consumidor.

Os consumidores com menor escolaridade não estão aparelhados para lidar com a crescente complexidade desses mercados (Jilke 2015), que tende a aumentar com a extensão da inovação tecnológica, da variabilidade e das incertezas crescentes no setor elétrico.  As medidas de aceleração da descarbonização das atividades do setor, visando a contenção da emergência climática, e dos impactos dos fenômenos climáticos extremos, que já estão ocorrendo devido à inação das últimas décadas, contribuem para o aumento dessa complexidade.

No momento em que no Brasil – a despeito do país se encontrar em gravíssima crise sanitária, econômica e social -, se propõem a privatização da Eletrobras e a liberalização do mercado elétrico, que implicam profunda reestruturação do Setor Elétrico Brasileiro, é urgente que se amplie a discussão sobre a garantia do acesso à eletricidade, sob o ponto de vista dos consumidores, com foco na modicidade tarifária. A crescente complexidade das decisões de consumo e assimetrias de informação podem ser uma fonte de dificuldades para indivíduos e grupos desfavorecidos serem bem atendidos por estruturas de mercado livre (Hogg et al. 2007). 

Mudanças climáticas significam um conjunto de futuros menos previsíveis e menos estáveis. Como recomenda o relatório publicado pela National Academies of Sciences, Engineering, and Medicine (2021) dos EUA, o setor elétrico pede uma reforma política profunda que leve em consideração as dimensões sociais, institucionais e comportamentais associados às transformações relacionadas à descarbonização da economia. É preciso endereçar a distribuição desigual dos impactos climáticos e das políticas de mitigação e adaptação voltadas ao problema. Qualquer novo marco regulatório irá precisar de uma boa política energética claramente definida e de reguladores que preservem seu caráter independente. Além disso, é necessário que o planejamento incorpore critérios que promovam maior resiliência e redundância das redes, além de acessibilidade econômica aos consumidores. O desafio é muito maior do que a otimização de operações comerciais e financeiras de poucos agentes focados apenas em suas dinâmicas de rent seeking. O que está em jogo é o futuro do Brasil e de sua sociedade.

Referências

Faiella, I, Lavecchia, L., 2021, Energy poverty. How can you fight it, if you can’t measure it?, Energy and Buildings, Volume 233.

Fernández-Gutiérrez M, James O, Jilke S, 2016, Competition and Switching in Public Service Markets: Can they Reduce Inequalities?, Regulation & Governance 11:41-63.

Hogg MK, Howells G, Milman D, 2007, Consumers in the Knowledge-Based Economy (KBE): What creates and/or constitutes consumer vulnerability in the KBE? Journal of Consumer Policy 30, 151-158.

Jilke,  S,  2015,  Choice  and  equality:  Are  vulnerable  citizens  worse-off  after  liberalization  reforms? Public Administration, 93, 1, 68-85.

Milligan, P, 2021, Winter storms wreak havoc on ERCOT grid, disponível em https://go.icf.com/rs/072-WJX-782/images/ICF%20-%20Winter%20Storms%20Wreak%20Havoc%20on%20ERCOT%20Grid.pdf

National Academies of Sciences, Engineering, and Medicine, 2021, Accelerating Decarbonization of the U.S. Energy System, Washington, DC: The National Academies Press, disponível em https://www.nationalacademies.org/our-work/accelerating-decarbonization-in-the-united-states-technology-policy-and-societal-dimensionsNieto del Rio, G M, Bogel-Burroughs, N, Penn, I, 20 fevereiro 2021, His Lights Stayed on During Texas’ Storm. Now He Owes $16,752, The New York Times, disponível em https://www.nytimes.com/2021/02/20/us/texas-storm-electric-bills.html?action=click&module=Spotlight&pgtype=Homepage

Notas:

(1) De acordo com Faiella e Lavecchia (2021), a pobreza energética é um problema complexo e multidimensional, que se situa na interseção entre a renda familiar, os custos de energia e a eficiência energética do parque habitacional. Em artigo recente, os autores se dedicam ao desenvolvimento de índice de medição da pobreza energética, pois, segundo eles, apesar do crescente interesse e de várias novas iniciativas para combater a pobreza energética, ainda existem problemas relevantes quanto à sua definição e à medição.

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