Grupo de Economia da Energia

A aceleração do colapso: a indústria petrolífera venezuelana no contexto de sanções

In petróleo on 27/04/2021 at 13:36

William A. Clavijo Vitto

A Venezuela é um dos casos mais recentes de imposição de sanções econômicas contra um país produtor de petróleo. As medidas foram adotadas, principalmente, pelo governo dos Estados Unidos, com o objetivo de pressionar por uma transição política à democracia no país caribenho. Isso, em decorrência da deriva autoritária de Nicolás Maduro, as sistemáticas violações aos direitos humanos e outras questões sensíveis da agenda de segurança nacional norte-americana no hemisfério. 

As primeiras sanções de tipo econômico contra algumas organizações do Estado venezuelano, incluindo a Estatal Petróleos de Venezuela S.A. (PDVSA), só aconteceram em 2017, quando o país já se encontrava submerso numa crise política, econômica e social que perdura até hoje e não tem precedente nas Américas. No setor de petróleo, essas sanções passaram a constituir um fator adicional às dificuldades já enfrentadas pela PDVSA para evitar a queda da produção de petróleo e de produtos refinados. Considerando o anterior, importa analisar o regime de sanções econômicas que tem sido estabelecido contra as organizações do Estado venezuelano e seus impactos sobre a indústria petrolífera venezuelana. 

O regime de sanções existente na Venezuela

Atualmente, alguns cidadãos e organizações do Estado venezuelano estão sujeitos à imposição de diferentes categorias de sanções, adotadas de forma unilateral –pelos Estados Unidos, Canadá, Brasil, Suiçã, etc. – e de forma multilateral – pela União Europeia. Essas ações foram motivadas pela denúncia de práticas associadas à não colaboração no combate ao terrorismo, à promoção do terrorismo, ao envolvimento com redes de narcotráfico, ao deterioramento das instituições democráticas, às violações aos direitos humanos e corrupção (El Fakih, 2020).

Na maioria dos casos, as ações consistiram em sanções individuais, por meio de medidas como a imposição de restrições de viagens ou a proibição de entrada em países que as adotaram. Em outros casos, as sanções individuais consistiram no congelamento de bens que os indivíduos penalizados possuem nos Estados que as adotaram, bem como na proibição de realizar transações comerciais com outros indivíduos ou empresas dessa nacionalidade (El Fakih, 2020). 

Outro tipo de sanção aplicada no caso venezuelano consistiu na proibição da aquisição de armas e no cancelamento de programas de cooperação militar. Essas medidas já foram adotadas pelos Estados Unidos, pela União Europeia, e a Suíça em 2006, 2017 e 2018, respectivamente (CRS, 2020a). 

Finalmente, as categorias de sanções impostas à Venezuela com impacto direto, ou, indireto, na indústria do petróleo são de tipo setorial, as quais, possuem um enfoque mais amplo, abrangendo empresas, pessoas e entidades públicas relacionadas a atividades econômicas nos setores de petróleo, mineração e finanças. 

As sanções setoriais, comerciais e financeiras, começaram a ser implementadas em 2017 pelos Estados Unidos. Em agosto daquele ano, por meio da Ordem Executiva (O.E.) n° 13.808, o Departamento do Tesouro proibiu a renegociação de dívidas e a emissão de títulos de ações no sistema financeiro norte-americano, tanto do governo venezuelano quanto para a estatal PDVSA. A medida também proibiu o pagamento de dividendos da filial da PDVSA nos EUA, Citgo Petroleum Corporation, ao regime de Nicolás Maduro. Em março de 2018, a O.E. n° 13.827 expandiu o escopo das medidas já decretadas para transações com moeda digital. Em maio desse ano, a O.E. n° 13.835 proibiu transações relacionadas à compra de dívida pública venezuelana, incluindo contas não pagas, bem como qualquer dívida com a Venezuela dada em garantia (CRS, 2020a).

Em janeiro de 2019, em conformidade com a O.E. n° 13.850, o Departamento do Tesouro determinou o congelamento de todos os ativos da PDVSA localizados em território sob jurisdição dos Estados Unidos, e proibiu a cidadãos e empresas norte-americanas de realizar transações com a estatal venezuelana. A O.E. n° 13.884, de agosto de 2019, bloqueou as propriedades do Estado venezuelano nos Estados Unidos. A ordem também proibiu os cidadãos norte-americanos de se envolverem em transações com o regime de Nicolás Maduro, exceto aquelas autorizadas pelo OFAC. O decreto também autorizou a imposição de sanções secundarias, individuais, financeiras e comerciais, para cidadãos de outras nacionalidades que apoiam o regime chavista, incluindo empresas de energia que trabalham com a PDVSA (CRS, 2020a).

O impacto das sanções sobre as operações da PDVSA

Desde 2017, a PDVSA, já bastante endividada, foi impedida de renegociar sua dívida no mercado financeiro internacional e de receber dividendos da Citgo. Dessa forma, viu-se afetada a sua capacidade de obter financiamento para cumprir com compromissos, pagar pela importação de equipamentos e serviços e financiar operações de exploração e produção (CRS, 2020b; Monaldi et al. 2020).

A partir das sanções de 2019, a estatal perdeu o acesso a seu principal mercado de exportação. Em janeiro desse ano, PDVSA enviou ao redor de 500.000 b/d aos Estados Unidos, os quais, constituíam sua principal fonte de ingressos, uma vez que parte das exportações para outros grandes mercados, como a China, era para pagar dívida (Cohen e Párraga, 2020). Com o embargo, a empresa também perdeu a principal fonte de abastecimento de petróleo leve e de produtos refinados, necessários para compensar a queda da capacidade de fornecimento local desses produtos e sua utilização tanto para as operações de produção de óleo pesado, quanto para satisfazer a demanda interna de alguns derivados (CRS, 2020b). 

Se bem as sanções de agosto de 2019 não proibiram explicitamente a entidades não norte-americanas de comprar petróleo da Venezuela, elas baniram a possibilidade de que essas transações envolvessem o sistema financeiro dos EUA, e habilitou ao Departamento do Tesouro para tomar ações contra pessoas e entidade estrangeiras que prestassem assistência a PDVSA. Contudo, a diferença do caso Iraniano, a restrição das operações de produção no país e a compra de petróleo não foi absoluta, nem para todas as entidades envolvidas em negócios com a estatal (CRS, 2020b). Empresas internacionais com participação em projetos ativos junto à companhia de petróleo venezuelana, tais como, Repsol, ENI, Total, Equinor e Chevron mantiveram suas operações (Argus Media, 2020).  Empresas fornecedoras de serviços norte-americanas – Halliburton, Schlumberger, Baker Hughes e Weatherford -, durante 2019 e 2020 também foram autorizadas pela OFAC para continuar a manter operações no país sul-americano (CRS, 2020b). 

Em termos comerciais, diversas empresas clientes da estatal, incluindo firmas de seus outros grandes parceiros como China e Índia, começaram a diminuir as encomendas para evitar sanções secundárias. Adicional ao anterior, a empresa estatal também começou a ter restrições no acesso a serviços fornecidos por empresas de logística e comercialização (Cohen, 2019).  

Em decorrência do impacto das sanções, a PDVSA teve que recorrer a medidas mais onerosas para tentar recolocar seu petróleo no mercado e compensar a queda abrupta das exportações para os Estados Unidos e outros países clientes. Desde os primeiros meses de 2019, a empresa começou a vender óleo com desconto (Kassai, 2019). Por tratar-se de mercados mais remotos, principalmente mercados asiáticos, a PDVSA também passou a ter que pagar fretes mais caros. Adicionalmente, além do medo a sanções secundárias, os óleos venezuelanos tampouco foram bem recebidos em muitos países da Europa e Ásia, entre outras razões, por conter compostos químicos (olefinas) que as refinarias norte-americanas tratavam sem problemas, não sendo assim em refinarias de outros países (Oliveros, 2020).

Para conseguir evadir sanções, os aliados internacionais do regime chavista têm desempenhado um papel importante. Desde inícios de 2019, a empresa russa Rosneft passou a assumiu a coordenação da maior parte das operações de comercialização e transporte para a exportação de petróleo venezuelano (Yagoba et al. 2019). Para isso, a empresa adotou um método de entrega indireta, envolvendo a transferência de petróleo entre navios-tanque no mar, e fazendo parecer que o petróleo era originário de outras províncias petrolíferas como Malásia (Cohen e Parraga, 2020). Em vários casos, os navios contratados utilizaram identificações falsas, assim como a desativação de seus radares para não serem localizados durante a realização dos fretes (Parraga et al. 2020). 

Paralelamente, o regime de Maduro articulou uma rede clandestina de empresas fantasma registradas em vários países, para coordenar a venda de petróleo da PDVSA à Turquia, Malásia, Singapura, Autoridade Nacional de Palestina, entre outros. Para isso, empresas no México, Emirados Árabes Unidos e Rússia, tais como Libre Abordo e Schlager Business Group, conseguiam petróleo venezuelano a crédito ou com descontos que poderiam oscilar entre 10 e 15%. Na Suíça, a empresa de trading Swissoil Trading, coordenava o transporte desse óleo para portos asiáticos, principalmente, da China, Singapura e Malásia, omitindo nos documentos de embarque que se tratava de petróleo venezuelano. Nos mesmos documentos, as empresas revendedoras de petróleo apareciam como as donas. Dessa forma, foi possível comercializar o petróleo pelos mercados da Ásia sem restrições pelo embargo norte-americano. Após a venda, as empresas revendedoras deviam pagar a PDVSA através de transferências em euro em bancos russos como Evrofinance y Gazprombank (La Fuente et al. 2021).

Para satisfazer a demanda interna por petróleo leve e produtos refinados, a PDVSA também teve que arcar com custos mais elevados na compra desde mercados mais remotos. Conforme a pressão internacional contra a Venezuela aumentou em 2019, o regime Maduro retomou a relação comercial com o Irã. Assim, numa clara afronta às sanções norte-americanas contra a Venezuela, o regime iraniano começou a vender óleo leve, produtos refinados e serviços para a reativação do parque de refino venezuelano.

Entretanto, apesar de que o conjunto de medidas adotadas pela PDVSA com o apoio de aliados permitiram compensar parcialmente o impacto das sanções sobre as exportações venezuelanas de petróleo, as perdas foram consideráveis. De acordo com Oliveros (2020) e Grisanti e Laguna (2017), estima-se que a PDVSA apresentou perdas em termos de ingressos brutos por exportação de petróleo de ao redor de USD 11 bilhões anuais, a causa do impacto das sanções desde 2017. Dessa forma, as sanções afetaram a capacidade da estatal de financiar suas operações, incluindo sua participação no CAPEX dos Joint Ventures (JVs) com empresas internacionais. Essas medidas também afetaram os acordos financeiros baseados em contas fiduciárias no exterior que mitigavam os problemas de fluxo de caixa da PDVSA e que afetavam seus compromissos nos JVs e com as empresas fornecedoras de serviços. Além disso, apesar das transações em euros de contas vinculadas à PDVSA não terem sido proibidas explicitamente, muitos bancos pararam de autorizar contas bancárias para a empresa estatal ou entidades associadas que pudessem ser atribuídas a ela. Como consequência, diversos fundos da PDVSA ficaram congelados em vários países do mundo além dos Estados Unidos (Monaldi et al. 2020).

O impacto das sanções sobre a produção petroleira

Se bem é inegável que as sanções setoriais impactaram negativamente as operações da PDVSA, e, portanto, a capacidade de produção de petróleo, também é necessário indicar que essas medidas não são a causa do colapso e que elas se inserem dentro de um contexto pré-existente de crise na indústria e no país como um todo. Esse contexto está relacionado a múltiplos casos documentados de incompetência na gestão da política petroleira do país e na administração da PDVSA durante as últimas duas décadas, e que discuti em publicações do Infopetro de 2017 e 2018.

São vários os fatores que contribuíram no deterioramento da indústria petroleira venezuelana durante os últimos vinte anos. Em ordem cronológica, começaram com a destruição da autonomia da PDVSA e sua politização nos primórdios da primeira década de 2000. Nesses esforços, o governo do ex-presidente Chávez acabou destruindo o capital humano que a estatal tinha demorado 25 anos em construir, após a demissão de mais de 18.000 quatros técnicos da empresa em 2003. Desde os governos de Hugo Chávez, a empresa começou a apresentar sinais de mau gerenciamento e negligência. Como parte dessas questões, também ocorreram numerosos casos de corrupção na administração dos recursos financeiros da estatal, sua utilização com fins políticos ou em atividades não medulares da indústria do petróleo (Mora Contreras, 2019). 

Como parte da má gestão, apesar de que a década de 2000 estivesse marcada pelo ciclo de maior aumento nos preços das matérias primas, a gerência da PDVSA também aumentou o endividamento da empresa. Em decorrência disso, desde 2013, enquanto os preços do petróleo ainda continuavam altos, os mercados de capital pararam de emprestar dinheiro à Venezuela devido ao crescente déficit fiscal do país e à elevada dívida financeira acumulada pela empresa estatal (Rosales, 2015; Bahar et al. 2019). 

Adicional ao anterior, durante os governos de Hugo Chávez, as decisões de política pública no setor de petróleo afetaram negativamente a credibilidade do Estado venezuelano como agente respeitoso dos contratos, e a atratividade do segmento upstream venezuelano. Isso, apesar da Venezuela possuir as maiores reservas provadas de petróleo. Com um viés nacionalista, o governo Chávez reformou o marco regulatório da indústria, aumentando de forma considerável as participações governamentais, ao ponto de desincentivar as decisões de investimento de empresas estrangeiras em alguns momentos. Contudo, entre as medidas mais danificadoras, encontra-se a decisão do governo do ex-presidente de não respeitar os termos dos contratos já assinados com as empresas estrangeiras, que culminaram com a expropriação e a estatização de vários dos seus ativos no país em 2007 (Monaldi et al. 2020). 

As consequências dos erros de política e gestão podem explicar o comportamento da produção de petróleo desde meados da década de 2000 (ver gráfico 1).

Gráfico 1. Evolução da produção venezuelana de petróleo

Fonte: elaboração própria a partir de dados da OPEP.

Como se observa no gráfico 1, elaborado com dados fornecidos pelo Ministério de Petróleo e Minaria da Venezuela à OPEP – fontes diretas, a produção petrolífera do país alcançou seu pico em 2006, na faixa dos 3.1. mb/d. Desde esse ano, o nível de produção foi se reduzindo de forma progressiva até 2020, atingindo os 400.000 b/d. No entanto, o declínio da produção aconteceu com ritmos distintos ao longo do tempo.

Entre 2006 e 2015, o nível de produção de petróleo experimentou uma redução de 500.000 mb/d, numa média de 50.000 b/d por ano. O notável desses dados é que, em 2006, o plano Siembra Petrolera planejava alavancar a produção para 5.3 mb/d até 2012. Essas metas não foram atingidas apesar da PDVSA e suas parceiras nas empresas mistas (Joint Ventures) terem feito investimentos em exploração e produção próximos a USD 69 bilhões durante esse período, equivalente a 91% dos desembolsos planejados em E&P (Monaldi et al. 2021). Adicionalmente, a execução desses planos ocorreu num contexto econômico favorável, em que o aumento da cotação do barril permitiu à PDVSA alcançar ingressos por exportações na faixa dos USD 800 bilhões entre 1999 e 2014 (Mora Contreras et al 2019).

De acordo com o gráfico 1, a partir de 2015, os dados reportados por PDVSA mostram que a produção começou a cair de forma mais acelerada. Em 2016, a média da produção petroleira foi de 2.3 mb/d, 300.000 mb/d menos do que o ano anterior. E só durante o primeiro semestre de 2017, dois meses antes de ser adotada a primeira sanção financeira, a produção caiu para cerca de 2.1 mb/d. Em outras palavras, entre 2015 e o primeiro semestre de 2017, a PDVSA reportou uma queda nos níveis de produção de ao redor de 400.000 mb/d, sem a influência de alguma medida coercitiva.

Dessa forma, em meio às sérias dificuldades que já experimentava a indústria petrolífera venezuelana, a partir da segunda metade de 2017, a trajetória de declínio da produção experimentou uma aceleração que se pode relacionar ao impacto das sanções adotadas durante o biênio 2017-2019. Nesse sentido, Anova Policy Research (2020) estimou, entre agosto de 2017 e dezembro de 2019, a produção de petróleo caiu em 1.24 md/d, dos quais, as sanções seriam responsáveis de 45,2% de declínio acumulado nesse recorte de tempo. 

Reflexões finais e perspectivas 

O regime de sanções econômicas, adotado desde 2017 contra a PDVSA e outras organizações do Estado venezuelano na busca pelo restabelecimento da institucionalidade democrática do país e o acesso das vítimas da violação de direitos humanos à justiça e a reparação, provou ser uma ferramenta com impacto negativo sobre a indústria nacional de petróleo. Se bem elas foram adotadas num contexto de crise preexistente na indústria e no país, as sanções, principalmente aquelas de 2019, acabaram afetando as capacidades financeiras e operativas da PDVSA e contribuíram na aceleração do declínio da produção petrolífera que já estava acontecendo nesse país.

No atual contexto de crise multidimensional que a Venezuela está padecendo desde 2014, a possibilidade de uma recuperação da produção de petróleo para níveis de 2006 ou de 2015 parece improvável sem o levantamento das sanções. As organizações do Estado venezuelano, e, mais especificamente, a PDVSA, carecem das capacidades técnicas e financeiras para promover, por si só, essa recuperação. Igualmente, são poucas as operadoras que hoje têm a disposição de desafiar as medidas adotadas pelos Estados Unidos. Adicionalmente, mesmo querendo arriscar, o marco regulatório atual impõe o estabelecimento de parcerias com a PDVSA como sócia majoritária, assim como a realização de investimentos proporcionais à participação de cada empresa no capital social do consórcio. Em outras palavras, sem uma PDVSA capaz, o marco regulatório também cria entraves para o investimento direto estrangeiro.

A solução para o colapso dessa indústria passa pelo atendimento de duas questões principais. A primeira delas, é que os Estados Unidos levantem as sanções. Contudo, isso está condicionado a que na Venezuela possa ocorrer uma solução à crise política que seja aceitável às demandas da primeira potência global. O governo Biden tem manifestado sua disposição de levantar as sanções em troca de que o regime de Nicolás Maduro permita uma transição pacífica à democracia, consentindo à conformação de poderes públicos independentes e à organização de processos eleitorais livres, transparentes e verificáveis. 

A segunda questão é que as elites políticas e os quadros técnicos capacitados do país sejam capazes de acordar um plano crível de recuperação da produção petrolífera, o qual, nas atuais condições, necessariamente passa pela adoção de reformas no arcabouço regulatório que permitam a atividade privada e contemplem incentivos adequados para atrair capital estrangeiro. Essas reformas devem vir acompanhadas de medidas que permitam resgatar a credibilidade do Estado venezuelano como parceiro confiável e comprometido no respeito dos termos estabelecidos nos contratos com o setor privado. 

Porém, as decisões adotadas pelo regime chavista não têm apontado nessa direção. Desde 2016, o país está submerso numa complexa crise institucional desde que, em 2016, o então governo Maduro tomou a decisão de romper com as normas do jogo democrático e desconhecer todas as decisões emanadas do parlamento, de maioria oposicionista (Lopez-Maya, 2019). Em decorrência disso, tem sido impossível fazer as mudanças legais necessárias no setor de petróleo. 

Adicionalmente, as medidas em matéria economica já adotadas pelo regime chavista não contribuem na geração de segurança jurídica para o investimento estrangeiro no país. O Governo de facto, através da espúria Assembleia Nacional Constituinte (ANC), constituída em 2017 para agir como um parlamento paralelo, em novembro passado promulgou a “lei constitucional antibloqueio”. De acordo com a lei, o presidente da República foi habilitado para desconhecer quase a totalidade do ordenamento jurídico existente para tomar decisões de política econômica que possam colidir com as leis já promulgadas no país, entre elas, aquelas que regulam a indústria petrolífera. Igualmente, a norma permite ao regime não cumprir com exigências de prestação de contas e transparência nas decisões adotadas (BREWER-CARIAS, 2020). Dessa forma, como um sultão, Nicolás Maduro pretende avançar num processo pouco transparente de desestatização e privatização de ativos do Estado venezuelano, incluindo a indústria petrolífera, que levanta importantes elementos de incerteza tanto pela fonte de origem da leí, quando pelo conteúdo da mesma e as poucas garantias de segurança jurídica para possíveis investidores estrangeiros. 

Considerando o anterior, o caminho para canalizar a crise que padece a indústria venezuelana de petróleo passa por mostrar sinais críveis de vontade por retornar o país aos trilhos institucionais, através do restabelecimento do Estado de direito e a separação dos poderes públicos. Essa rota permitiria destravar o conflito político e institucional existente hoje, por meio da renovação dos poderes públicos, que, no caso do poder legislativo, teria a legitimidade para levar adiante as reformas que precisa a indústria do petróleo. 

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