Grupo de Economia da Energia

Wittneben, J.(2009). Exxon is right: let us re-examine our choice for a cap-and-trade system over a carbon tax. Energy Policy. Volume 37, 2462-2464

  1. Introdução

Em Janeiro de 2009, o presidente da Exxon Mobil, Rex Tillerson, afirmou que a taxação sobre a emissão de carbono, por ser mais direta, transparente e eficaz, seria uma medida melhor do que a adoção do sistema cap-and-trade para reduzir as emissões dos gases responsáveis pelo efeito estufa. De acordo com a autora, que concorda com a afirmação, o mercado de carbono construído a partir do Protocolo de Kioto e da European Union Emission Trading System (EU ETS) além de não ter reduzido as emissões de carbono, implicou num gasto grande de dinheiro.

O objetivo, portanto, deste trabalho é o de comparar os dois sistemas de redução de emissão dos gases do efeito estufa considerando os seguintes pontos de interesse: (a) a quantidade de emissão reduzida; (b) o fluxo de receita gerada para o governo; (c) os custos dos sistemas para a sociedade; (d) os custos marginais da redução de emissão de carbono das empresas; (e) a geração de renda extra; (f) os mecanismos de determinação do preço; e (g) a duração e o comprometimento.

  1. Diferenças entre os Sistemas

(a)   Quantidade de Emissão Reduzida

A tributação sobre o carbono é, em geral, negociada a nível nacional e, portanto, o valor da taxa depende da política nacional de clima adotada. As emissões serão reduzidas enquanto os custos de redução forem menores que a poupança fiscal, ou seja, não há limites para possíveis reduções de emissões. Por outro lado, a imposição de um limite obrigatório (cap) implica que não haverá uma redução maior do que a exigida pelo sistema. Dado que o cap é determinado a partir de barganhas políticas é, em geral, fixado no valor mínimo aceito por todos os agentes envolvidos. Sendo assim, este valor torna-se o limite máximo de redução sendo as emissões reduzidas enquanto o preço permitido for maior que o custo de redução. O preço varia constantemente com os movimentos do mercado.

(b)   Fluxo de Receitas para o Governo

Ambos os sistemas geram receitas para o governo. Esta receita pode ser utilizada para financiar projetos “verdes” como, por exemplo, energias renováveis que demanda um alto investimento inicial. A tributação sobre as emissões de carbono geram um fluxo de receita contínua, mas é incerto quanto o governo vai receber depois do período de ajuste das firmas às novas condições. Além disso, espera-se que em períodos de crescimento haja um aumento da receita, porém em períodos de recessão, espera-se uma queda uma vez que o ritmo de atividade das empresas diminui. Já, o modelo cap-and-trade oferece um grau maior de certeza em termos de quantidades alocadas, mas a incerteza é menor em termos do preço por unidade alocada, já que esse é determinado via leilão. O pagamento ao governo é feito justamente nos leilões.

(c)    Custo dos Sistemas para a Sociedade

A imposição de um imposto não é algo administrativamente difícil de ser feita apesar de ser necessário certo esforço político para implementá-lo. O sistema cap-and-trade requer que o governo ou outro agente central exerça a função de um banco. Contas devem ser estabelecidas para cada participante, as alocações da quantidade de emissão a ser reduzida por cada devem ser calculadas e verificadas, as negociações das licenças de emissão devem ser negociadas imediatamente e cada empresa deve manter seu compromisso após o período de negociação. Este sistema, mais complexo, requer também medidas punitivas e estratégias para lidar com escassez ou excesso de licenças a serem negociadas.

(d)  Custo Marginal de Redução de Emissão de Carbono das Empresas

O custo de redução de emissão de carbono numa economia é, num primeiro momento, baixo, e, em seguida, aumenta à medida que as reduções de carbono tornam-se mais difíceis. Mudanças estruturais podem ser bastante custosas. Contudo, cabe mencionar que avanços tecnológicos podem implicar num barateamento da redução de emissão. No caso da tributação sobre o carbono emitido, a taxa é igual não importando o custo de redução. É possível, entretanto, ajustar a taxa ao longo do tempo a fim de controlar o volume de emissões reduzido. Considerando o sistema cap-and-trade, à medida que o preço diminui, devido ao grande número de licenças de emissão no mercado, reduções mais difíceis receberão recompensas menores.

(e)   Geração de Renda Extra

No cap-and-trade, o potencial para a geração de renda extra é maior, uma vez que firmas que reduzem eficientemente suas emissões de carbono podem vender suas permissões extras a outras firmas com maiores dificuldades em reduzir as emissões de carbono. Como o preço flutua, há bastante espaço para a especulação. Há também espaço para arbitragem entre os sistemas através, por exemplo, dos certificados gerados pelo Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, que são negociáveis em diferentes sistemas. Como o fluxo de renda não é mediado por um órgão público, não é claro onde a renda é alocada. Se for utilizado para financiar modos de produção e consumo tradicionais, então pode contribuir para o aumento das emissões de carbono. A maior parte da receita gerada pelo sistema de taxação sobre o carbono vai para o governo. Este dinheiro poderia ser utilizado para financiar projetos “verdes”.

(f)     Mecanismo de Determinação do Preço e Sistema de Estabilidade

A tributação sobre o carbono gera um claro sinal do preço. Esse, por sua vez, é estável até que haja uma mudança na política nacional. Este preço pode ser ajustado ao longo do tempo, mas não flutua tanto quanto flutuaria no sistema cap-and-trade. A flutuação deste último não é somente resultado do ajuste constante entre a oferta e demanda às novas informações, mais também é resultado da barganha política.

(g)   Duração e Comprometimento

A adoção de um tributo, geralmente, é feita por um período de tempo determinado sendo depois renovado, ajustado ou removido. Depende, portanto, do ambiente político existente no país. Os agentes sobre o qual o imposto incide terão de medir e relatar suas emissões e, por fim, pagar o tributa apropriado ao governo. O sistema cap-and-trade pode ser adotado localmente, mas tem sido negociado internacionalmente. Os agentes políticos, neste caso, não podem simplesmente deixar o sistema, já que tal ação estaria sujeita a pressões políticas internacionais. A geração extra de renda neste sistema pode ser visto como um incentivo ao comprometimento a redução de emissão de carbono. Uma vez que este sistema é escolhido, abandoná-lo seria difícil devido a grande quantidade de dinheiro já gasta para implementá-lo, isto é, para construir a estrutura de governança necessária para lidar com as novas situações impostas por este sistema.

  1. Conclusão

De acordo com o apresentado, a tributação sobre a emissão de carbono reduz mais rápido com menores custos a sociedade e não apresenta limites máximos a redução de emissão de carbono.

O sistema cap-and-trade, por outro lado, depende de um grande número de agentes e do comprometimento de cada um deles. Na Europa, este sistema não obteve resultados satisfatórios em termos de redução de emissão dos gases do efeito estufa. Além disso, sua premissa de reduzir a emissão de carbono ao menor custo é questionável considerando a grande quantidade de dinheiro necessária para torná-lo operacional. Ainda, o mercado de carbono tem apresentado um comportamento muito instável prejudicando uma sinalização clara do preço.

Segundo a autora, as negociações das licenças de emissão só funcionam se houver metas ambiciosas e obrigatórias, situação que ainda não aconteceu.