Por que os estímulos federais não satisfazem os produtores de Etanol?

Por Thales Viegas

O governo federal editou nova uma medida para desonerar a produção de etanol. Eliminou o PIS/COFINS sobre o etanol, em valor equivalente a R$ 0,12 por litro. Esta medida faz parte de um pacote de estímulos ao setor sucroalcooleiro, que envolve, em especial, o aumento de 20% para 25% de mistura de etanol anidro na gasolina C, a redução das taxas de juros nas linhas de financiamentos do BNDES. Em postagens anteriores tratamos de políticas públicas voltadas ao setor e da importância de uma regra transparente de precificação dos combustíveis fósseis e nesta vamos enfocar os limites da ação governamental.

Nesse contexto, o objetivo deste texto é discutir a importância da desoneração tributária sobre a competitividade do etanol em relação à gasolina A. Uma pergunta a ser respondida antes é a seguinte: reduzir a tributação federal satisfaz os agentes do setor sucroenergético? A reposta é negativa, segundo Elisabeth Farina, presidente da UNICA, entidade representativa do setor. Sendo assim, a pergunta nuclear se coloca. Por que, mesmo quando o governo federal atende grande parte das reivindicações do setor, ele não se mostra satisfeito?

Para responder esse questionamento há que se refletir sobre os papéis dos agentes públicos e privados no cenário desafiador em que se encontra o setor. Em verdade, os usineiros esperam soluções “de fora para dentro”, que reduzam os custos e aumentem o preço da gasolina. Chegam a cobrar do governo uma pseudo “previsibilidade” – num mundo com importantes incertezas econômicas e climáticas. A economia e os preços do petróleo se comportam de forma cíclica. Já o setor sucroalcooleiro é sazonal e dependente das condições no setor petróleo.

O que se deve buscar, de fato, é um ambiente de negócios com mais estabilidade, bons contratos entre os elos da cadeia e adequada capacidade de estocagem de etanol. Contudo, não é difícil notar que há uma grande e constante expectativa em torno de novas medidas do governo federal, em um momento em que restam a ele poucos instrumentos para ajudar o setor.

Com o recente “pacote de estímulos”, a União eliminou os tributos federais que ainda incidiam sobre o etanol, além de ofertar crédito ao setor a taxas de juros, suficientemente, baixas. Em parte, um planejamento energético adequado e consistente ajudaria, por exemplo, a elevar o aproveitamento do potencial de bioeletricidade, mas não poderia decidir pelos donos de carros flex-fuel qual combustível eles deveriam demandar. Há quem espere que o governo defina, com precisão, o quantum de etanol deverá fazer parte da matriz. Esse aspecto decorre de uma decisão autônoma do consumidor. Restam as alternativas de baratear o etanol ou encarecer a gasolina C. A união interviu no primeiro e no segundo aspectos, mas ainda pode atuar para a convergência aos níveis internacionais.

Desonerar em R$ 0,12 cada litro de etanol, vendido pelo produtor a R$ 1,36, em média, segundo dados da ESALQ para abril de 2013, constitui uma redução de custo relevante. Contudo, a UNICA espera que os efeitos da medida se dispersem ao longo da cadeia e não gerem o estímulo desejado ao produtor de etanol. Esse raciocínio se baseia no fato de que o grau de concentração do elo usineiro é inferior ao verificado na distribuição, como se pode constatar na figura 1. As três maiores firmas (CR3) detêm 57% do mercado de distribuição e no elo produtor o indicador CR3 não chega a 25%. Concentração influencia o poder de fixar preço.

Figura 1 – Participação Relativa do Mercado de Distribuição de Etanol, em 2013, em percentual

 

Fonte: ANP (elaboração própria)

Sendo assim, em princípio, os distribuidores teriam maior poder do que os produtores de etanol, na definição dos preços de suas transações. Do contrário, os usineiros absorveriam toda a desoneração, tendo em vista que eles apontam o aumento dos custos e, consequentemente, a baixa margem de lucro como sendo um dos principais problemas do setor.  Todavia, como se pode ver na figura 2, o IGP-DI, índice geral de preços da economia, foi superior aos índices de inflação do setor sucroalcooleiro, tais como: o índice de preço ao produtor (IPP), os indicadores de inflação agrícola e industrial, bem como a soma destas duas, a inflação geral do setor sucroalcooleiro. Ainda assim, é com base no argumento do aumento dos custos que os usineiros pleiteiam, dentre outras coisas, as três medidas do governo federal, apresentadas adiante.

Figura 2 – Evolução dos Custos do setor Sucroalcooleiro, de novembro de 2011 a novembro de 2012, em número Índice.

Fonte: ESALQ e FGV (elaboração própria)

Primeira, é a equiparação dos preços da gasolina A aos níveis internacionais. Eis uma reivindicação legítima e, aos poucos, ela poderá ser mais bem equacionada, faltaria tornar claras as regras da política de preços da gasolina A. O problema é que, em eventuais quedas das cotações do petróleo, o setor prefere a política de estabilidade, mas na fase de alta, defende os preços livres. Nos EUA o mercado é livre e as reduções de preço do petróleo chegam até a bomba. Caso esse fosse o caso no Brasil, as incertezas e riscos para o setor sucroalcooleiro aumentariam.

 Segunda, é o retorno da cobrança da CIDE na gasolina C, como um imposto pigouviano – devido à suas externalidades, poderia ser uma alternativa, até certo ponto, se o governo federal não tivesse de enfrentar o trade-off entre inflação e reajustes de preços dos combustíveis no curtíssimo prazo. Todavia, também poderia ser um erro estratégico impor altas alíquotas da CIDE na gasolina para que o etanol seja sempre soberano. Ele tem de estar sob pressão competitiva de um bem substituto para que sejam estimulados os ganhos de eficiência e para que a tecnologia de motores flex-fuel se justifique.

Terceira, é a atuação da União, junto aos governos estaduais, para eles reduzirem as suas alíquotas de ICMS, que incidem sobre o etanol. Como se pode observar no gráfico 3, o impacto dos tributos estaduais é muito maior do que a importância dos federais. No entanto, este é um tema extremamente sensível. O governo do país tem enfrentado muita dificuldade de encaminhar propostas que envolvem a arrecadação dos estados, em geral, e aquelas associadas ao ICMS, em particular.

Figura 3 – Participação dos Tributos sobre o preço de bomba dos combustíveis, em percentual

 

Fonte: Secretaria da Receita Federal e UNICA (elaboração própria)

O resumo da análise dessas medidas é que, as duas primeiras elevam o preço da gasolina C e impactam a inflação. A recente aceleração da inflação do país coloca em cheque essas alternativas, pelo menos no curto prazo. Há que se considerar que a manutenção da inflação em patamares razoáveis é importante, inclusive, para o controle dos custos. Já a última ação pode reduzir o preço final do etanol, mas não garante qualquer queda e envolve alto custo político. Ela esbarra no pacto federativo e o atual debate sobre a divisão dos royalties demonstra que ela não parece ser factível. Utilizar recursos públicos como moeda de troca dessa operação com os estados também não parece ser uma medida razoável. São Paulo, o maior produtor, tem a menor alíquota, por razões óbvias, mas não é um exemplo representativo dos demais. Não há porque alimentar expectativas disso.

Vale lembrar, também, que nos últimos dez anos, o setor sucroenergético passou por rápidas e intensas transformações e, em muitos aspectos, não estava preparado para enfrentá-las, da maneira em que tais mudanças ocorreram. As expectativas criadas em torno da produção de etanol foram da magnitude dos desapontamentos subsequentes: grandes. Cenários econômicos desfavoráveis e apostas equivocadas dos produtores, combinadas, criaram as condições para que os produtores convivessem com elevado endividamento (seus custos e riscos), ociosidade e o sentimento de uma dependência crescente em relação ao governo.

Caso não haja uma solução de compromisso entre o setor público e privado, para dar consistência à oferta de etanol, o setor tenderá a se manter dependente das políticas conjunturais dos governos de plantão. Não bastasse o Brasil não ter tradição de planejamento energético ou mesmo de estratégia de longo prazo, cada legenda tem as suas prioridades, o que adiciona vulnerabilidade a esse setor. Enquanto se atribuir ao Estado Nacional toda a responsabilidade pela revitalização da cadeia sucroenergética é possível que se esteja perdendo a oportunidade de fomentar, nesta atividade, o surgimento e a ampliação de empresas de excelência. Até porque a maioria dos setores no Brasil enfrenta dificuldades no ambiente de negócios, altos custos, demasiada burocracia e uma tributação inadequada. Tais obstáculos não são exclusivos de nenhum setor.

Para concluir, há que se fazer coro à importância de um planejamento energético (integrado e consistente), mas também reconhecer que já se utilizou grande parte dos instrumentos de política industrial, disponíveis para o governo federal, para a promoção da produção de cana-de-açúcar e de etanol. Talvez faltasse a exigência de contrapartidas adequadas. Ainda assim, o setor sucroalcooleiro não se diz satisfeito porque sabe que o Brasil estará cada vez mais dependente da oferta de seus produtos. Assim, ele poderá seguir pleiteando ajuda, enquanto adota uma estratégia defensiva, de investir pouco em ampliação da oferta de cana e de etanol, visto que isso pode reduzir os preços. É verdade que o Brasil e o mundo convivem com inflação (os custos se elevaram) e os preços da gasolina no Brasil estão um pouco defasados. Contudo, isso não significa que o país tem de atender até aos desejos irrealistas do setor sucroalcooleiro para ele se recuperar, ainda que reconheça o seu valor.

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