A transição energética e o papel dos Estados nacionais

Por Marcelo Colomer

O avanço das mudanças climáticas e a crescente preocupação com as questões ambientais têm colocado o conceito de transição energética no centro do debate sobre o futuro das indústrias de energia. Associado normalmente às mudanças necessárias no caminho para uma matriz energética limpa e sustentável, o conceito de transição energética apresenta um espectro mais amplo de transformações sociais, políticas e econômicas.

No início da década de 1990, analisava-se a transição energética como um movimento de substituição das fontes tradicionais de biomassa (lenha, carvão vegetal e demais resíduos vegetais) para os combustíveis modernos (eletricidade, derivados de petróleo e gás natural) em países em desenvolvimento. O crescimento da produção industrial, a expansão dos sistemas de transporte e a aceleração do processo de urbanização forçaram, nesses países, a transição das formas de energia tradicionais, baseadas na biomassa, para as fontes de energia baseadas em recursos fósseis. É por esse motivo que, em geral, associa-se o processo de transição energética ao processo de desenvolvimento econômico dos países (Leach, 1992).

No entanto, segundo Solomon & Krishna (2011), a ideia de uma transição energética global em larga escala é difícil de ser sustentada e verificada na prática. Isso porque os fatores locais e regionais apresentam uma grande influência sobre as escolhas das diferentes sociedades sobre suas fontes energéticas. A oferta e disponibilidade local de energia, a elevada dispersão geográfica dos custos de produção, as externalidades criadas pelo uso de cada fonte energética, o desenvolvimento de novas formas de produção (desenvolvimento de novas tecnologias), o aumento da eficiência energética e mesmo a força política dos diferentes players são fatores determinantes de mudanças na matriz energética de cada país.

Nesse contexto, não se deve esperar que as respostas de cada país aos desafios impostos pelas mudanças climáticas sejam iguais. Na década de 70, por exemplo, as mudanças no sistema energético mundial, trazidas pelo choque dos preços do petróleo, ensejou diferentes mudanças na matriz energética de cada país. Diferentes soluções foram encontradas pelos países consumidores de petróleo.

O embargo árabe ao fornecimento de petróleo aos países ocidentais em 1973/74 elevou o preço do barril no mercado internacional em 70% (Yergin, 1991) trazendo sérios impactos econômicos para as nações importadoras de petróleo. Nesse contexto, diversos países adotaram políticas de substituição energética de forma a reduzir a dependência estrutural das importações de combustíveis fósseis.

No caso brasileiro, a tradição nacional na produção de cana-de-açúcar, as vastas extensões de solo agricultável e as experiências anteriores de uso do bioetanol no setor automotivo levaram o país a desenvolver um agressivo programa de substituição das importações de gasolina pela produção nacional de etanol de cana-de-açúcar. Denominado Proálcool, o programa de substituição energética no setor de transporte teve forte orientação do Estado brasileiro. Primeiramente através das garantias de aquisição de uma quantidade anual de etanol pela Petrobras. Em segundo lugar através da concessão de crédito subsidiado do Banco do Brasil para os produtores de etanol. A terceira ação de política pública foi o controle do preço dos combustíveis de forma a manter o preço do etanol em 59% do preço da gasolina.

O Proálcool logrou enorme sucesso aumentando a produção de etanol de 0,9 bilhões de litros em 1975 para 27 bilhões em 2009 (Gee & McMeekin, 2011). As economias provenientes da redução das importações de petróleo entre 1975 e 2000, fruto da substituição energética no setor de transporte, foram de 43 bilhões de dólares (Goldemberg & Lucon, 2004).

No mesmo período, como reação ao aumento dos preços do barril de petróleo, a França deu início a um agressivo processo de substituição energética no setor de geração de energia elétrica. Entre 1971 e 2001, 58 reatores nucleares foram construídos em território francês. A produção de energia nuclear cresceu de 5 milhões de toneladas de óleo equivalente (Mtoe), em 1971, para 100 de Mtoe em 2008 (International Energy Agency, 2010), correspondendo a 43% do consumo de energia na França.

Assim como no caso brasileiro, o Estado teve uma grande importância no processo de substituição energética francesa. A EDF (Électricité de France) ofereceu um grande suporte ao programa nuclear francês através do financiamento à pesquisa e desenvolvimento tecnológico e a concessão de subsídios às plantas de produção de energia nuclear em suas fases iniciais de produção.

A literatura sobre transição energética é crítica ao papel do Estado no desenvolvimento de trajetórias sustentáveis de transição energética. No entanto, a análise dos casos brasileiro e francês, feita por GEE e MCMEEKIN (2011), mostra a importância que as políticas públicas tiveram sobre as mudanças na matriz energética de cada país. No caso brasileiro, por exemplo, o governo não só ofereceu subsídios para a indústria de cana-de-açúcar como também financiou a pesquisa e desenvolvimento no setor. Mesmo com a queda no consumo de etanol verificada nas décadas de 80 e 90, pode-se afirmar que atualmente há uma cultura do etanol consolidada na sociedade brasileira.

No caso francês, o governo obteve sucesso na sua política de transição energética através de inúmeros mecanismos. A EDF não somente investiu no setor de energia nuclear como também concedeu subsídios aos produtores independentes. Ademais, a EDF foi importante na definição dos padrões dos reatores e nas campanhas publicitárias em prol da energia nuclear.

Recentemente, já no contexto de transição energética para uma matriz limpa e sustentável, a Alemanha vem se destacando no que diz respeito às políticas públicas voltadas para a transição energética. Na década de 70, o país, assim como a França, priorizou o desenvolvimento de um setor de geração elétrica baseado no carvão e na energia nuclear. Na década de 80, no entanto, o modelo elétrico alemão começou a ser questionado, principalmente após o acidente de Chernobyl (1986), de forma que o poder político dos grandes grupos empresariais do setor de energia (RWE, EnBW e Vanttenfall) começou a diminuir.

Nesse contexto, nas últimas décadas, o governo alemão, puxado pela sociedade civil, empreendeu um elevado esforço político para eliminação da energia nuclear e descarbonização da matriz energética nacional. Em 1990, foi aprovada na Alemanha uma lei instituindo as tarifas feed-in no setor de geração elétrica. Sob o novo arcabouço legal, as utilities de energia elétrica passaram a ter a obrigação de garantir aos produtores privados de energia renovável (não pertencentes às utilities) acesso à rede e preços capazes de viabilizar financeiramente seus projetos de expansão.

Em 2000, a coalizão entre o Partido Social Democrata e o Partido Verde aprovou a Lei das Fontes de Energia Renováveis (EEG, em alemão), consolidando a base da política de transição energética alemã nas décadas subsequentes. Apesar das duras críticas do Partido Conservador e da própria Comissão Europeia, o governo alemão manteve o sistema de tarifas diferenciadas com o intuito de apoiar as novas tecnologias de geração renovável e acelerar a curva de aprendizado.

A EEG representou uma grande inovação política ao obrigar as utilities alemãs a absorverem a energia gerada por toda e qualquer fonte renovável. A EEG reforçou o sistema de tarifas feed-in de forma que as utilities passaram a ter que pagar uma tarifa fixa calculada com base nos custos de geração das respectivas fontes mais uma pequena margem de lucro, chamada de “retorno justo do investimento”.

As tarifas passaram a se diferenciar por tipos de tecnologia, tamanho das plantas, qualidade, localização, etc., atraindo todos os tipos de produtores independentes. O custo extra trazido pelas tarifas feed-in forma repassados para os consumidores através de um adicional nas contas de energia elétrica.

Sob o arcabouço institucional da EEG (1), a produção de energia renovável na Alemanha expandiu-se fortemente de forma que, em 2017, existiam cerca de 1,5 milhões de produtores independentes de energia renovável no país (Lehmann, 2017). De 1990 a 2014, a geração a partir de fontes renováveis cresceu de 20 para 160 TWh, passando de 3,6 para 28% do consumo energético alemão (Lehmann, 2017).

Figura 1 – Geração Bruta de Eletricidade na Alemanha por fonte 1990-2014

Fonte: (Lehmann, 2017) pp. 160

O propósito da EEG era mais do que apoiar a produção de energia renovável, era também substituir, no longo prazo, toda a produção nuclear e fóssil de eletricidade na Alemanha. Nos últimos anos, as críticas ao sistema de tarifas feed-in vêm se fortalecendo no país tanto por pressões externas (principalmente da Comissão Europeia) quanto por pressões internas (grandes consumidores de energia, utilities e agentes da indústria de carvão).

Com a vitória da coalizão entre os partidos Conservador e Social Democrata em 2013, houve um arrefecimento das políticas de incentivos à energia renovável na Alemanha. Em 2016, uma nova versão da EEG foi aprovada, eliminando o sistema de tarifas feed-in e reduzindo as metas de expansão das energias renováveis no país. De fato, a EEG 2016 reduz drasticamente as estimativas de expansão da produção renovável na Alemanha além de ameaçar o modelo descentralizado de produção de eletricidade baseado em produtores independentes de energia renovável.

A EEG 2016 atende claramente os interesses das empresas incumbentes de eletricidade e de algumas empresas locais de distribuição em detrimento dos interesses dos pequenos produtores independentes. Segundo Lehmann (2017), atualmente o principal obstáculo ao desenvolvimento das energias renováveis na Alemanha não é o custo de geração, mas o excesso de capacidade de produção das fontes de energia fósseis, principalmente das plantas de geração a carvão.

A ameaça de completa substituição das plantas a carvão trazidas pelas versões iniciais da EEG trouxe como reação dos grupos defensores da indústria do carvão um forte apoio ao Partido Conservador. O poder político do setor vem crescendo de tal forma que a atual chanceler alemã, Ângela Merkel, vem adiando qualquer decisão sobre a política de substituição do carvão na Alemanha.

O caso alemão mostra tanto o sucesso de uma política pública agressiva e ousada no processo de transição energética de um país, como também a dificuldade de se sustentar uma mudança rápida na matriz energética em direção às energias renováveis. Mudanças aceleradas nas indústrias de energia trazidas de fora para dentro tencionam a estrutura de poder consolidada de forma a acirrar o conflito entre os agentes incumbentes e os novos entrantes exigindo uma elevada força política, como verificado em 2000 na implementação da EEG. Contudo, os custos associados a disseminação de novas tecnologias assim como os impactos trazidos a setores tradicionais da economia tendem a desgastar o suporte político às energias renováveis. Nesse sentido, apesar de atualmente ainda haver um forte apoio popular às energias renováveis, não ser verifica na Alemanha o apoio político necessário para a manutenção de uma política pública agressiva de substituição energética.

Em síntese, percebe-se que o processo de transição energética depende não somente de que os Estados nacionais o percebam como um fator determinante da segurança de abastecimento no longo prazo, mas também de que a sociedade esteja disposta a incorrer nos custos a ele associados. Esses custos, geralmente, não incidem de forma homogênea entre os diferentes agentes econômicos, daí que todo o processo de transição energética acarreta realocação do excedente econômico e, consequentemente, redefinição da estrutura de poder político da sociedade. Nesse sentido, a não ser que os grupos socioeconômicos afetados direta ou indiretamente pelas mudanças climáticas nos diferentes países sejam capazes de se fazerem representados politicamente no âmbito nacional, uma transição energética global em direção a uma matriz energética limpa no curto e médio prazo mostra-se bastante difícil.

Referências:

Gee, S., & McMeekin, A. (2011). Eco-Innovation systems and problem sequences: the contrasting cases of US and brasilian biofuels . Industry and Innovation , pp. 301-315.

Goldemberg, J., & Lucon, S. (2004). How adequate policies can push renewable. Energy Policy 32, pp. 1141-1146.

International Energy Agency. (2010). Statistics for 2008. Fonte: IEA: http://www.iea.org/stats/balancetable.asp?country_code=fr

Leach, G. (Fevereiro de 1992). The Energy Transition. Energy Policy, pp. 116-123.

Lehmann, T. C. (2017). The geopolitics of global energy : the new cost of plenty. Boulder: Lynne Rienner Publishers.

Solomon, B. D., & Krishna, K. (22 de Setembro de 2011). The coming sustainable energy transition: History, strategies, and outlook. Energy Policy, pp. 7422-7431.

Yergin, D. (1991). The Prize: The Epic Quest for Oil, Money, adn Power. New York: Simon & Schuster.

Notas:

(1) Várias emendas foram feitas à EEG (2003, 2004, 2014, 2016).

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