Integração energética na América do Sul: motivações, percalços e realizações

Por Renato Queiroz e Thaís Vilela

Motivações e Percalços

Apesar de diversos acordos bilaterais realizados ao longo dos anos, o processo de integração energética na América do Sul evolui de forma gradual. A obtenção de um mercado completamente integrado depende da superação de determinadas barreiras que serão explicitadas mais adiante. Vale assinalar que o ponto aqui levantado é a integração energética entre países de um continente, envolvendo questões estratégicas, políticas e econômicas. Não deve ser confundido, portanto, com interligação energética, que é uma transmissão de energia de um país para o outro. O primeiro conceito corresponde a um processo complexo, uma vez que está submetido a fatores inerentes às relações internacionais.

As experiências de integração na Europa vêm mostrando que o desenvolvimento da integração energética regional está sujeito a processos multidimensionais longos e sob uma complexidade muitas vezes imprevisível, pois são diversos os atores envolvidos nas decisões que, frequentemente, causam impactos no processo integrador. De fato, governos, empresas de energia regionais e internacionais, organizações não governamentais, instituições multilaterais de crédito, entidades regionais, entre outros, influenciam com os seus poderes os resultados das decisões.

No entanto, há de se considerar que energia é um vetor propício para a integração entre continentes e possui características que favorecem acordos para o aproveitamento racional dos recursos naturais. Além disso, cria oportunidades de redução de desigualdade dos países envolvidos; contribui para o desenvolvimento econômico e social da região; e, sobretudo, permite uma maior segurança energética porque favorece os  países consumidores na busca pela diversificação de fontes energéticas via  importação.

De fato, em fóruns de debates, promovidos pelo setor energético com mais frequencia nos últimos anos, observa-se que as discussões sobre avaliações de  projetos de infraestrutura energética estão sendo intensificadas. Dentro desse contexto, há um consenso de possibilidade de ganhos excepcionais em função, principlamente: (i) da complementaridade dos recursos energéticos aproveitando, por exemplo,  a diversidade hidrológica entre os países; (ii) da  possibilidade de aplicação de tarifas mais competitivas; e (iii) sobretudo do ganho da  diversificação da matriz energética dos países, atendendo não só aos interesses geopolíticos, como também à busca pela segurança energética.

Contudo, apesar de tais benefícios, existem muitos percalços ao longo do processo. Inicialmente, as condições institucionais da região ainda exercem um grande poder de influência sobre as relações técnicas, comerciais e contratuais no processo de  integração, de forma que, em determinados momentos, como resultado de crises, os acordos são desrespeitados, criando, assim, um descrédito quanto ao ambiente contratual. Para exemplificar tal situação, podem ser citados: (i) a mudança da comercialização do gás oriundo da Bolívia em 2006; (ii) a interrupção do fornecimento de 2 mil MW da Argentina em 2007; (iii) a renegociação do contrato da UHE Itaipu solicitado pelo Paraguai; (iv) o racionamento de energia elétrica na Venezuela, com reflexos no suprimento de energia em Roraima; e (v) a redução drástica de fornecimento de GN pela Argentina ao Chile.[1] Sendo assim, é vital que a região aprimore o arcabouço institucional, visando a criação de soluções para o cumprimento dos contratos em situações de crise energética  específica de cada país. Um desenho do marco regulatório, no entanto, deve ser bem elaborado para que atenda aos interesses de todos.

Nesse sentido, um esforço de planejamento energético integrado regional poderia ser estruturado e suas análises deveriam se desenvolver sob um ambiente de total transparência em que as questões estruturais, que dificultam os entendimentos para concretização dos projetos, possam  ser colocadas nas mesas dos grupos de trabalho. Há de haver um reconhecimento de que os países possuem culturas empresariais distintas, diversidade de padrões culturais e, também, eventos  históricos que deixaram ressentimentos entre os países da região. As probabilidades de avanço no processo podem ocorrer em um ambiente cooperativo, em que  a premissa maior é  a integração energética da região e, não somente, os interesses em projetos de cada país.

Não é por falta de fóruns de debates que o tema não é discutido. Há, inclusive, diversas organizações regionais, acordos e tratados assinados pelos governos da região. Há experiências interessantes para o desenvolvimento de uma  integração da infraestutura regional como, por exemplo, os estudos da CIER – Comisión de Integracion Electrica Regional [2], os projetos da  IIRSA – Iniciativa de Integração da Infraestrutura Regional Sul-americana [3] e a criação da  União das Nações da América do Sul – UNASUL[4], que busca se espelhar na União Europeia.

Integração Energética via Eletricidade e Gás Natural- Realizações

Segundo Oxilia e Fagá (2006), o processo de integração energética na América do Sul pode ser dividido em duas fases considerando o grau de participação do Estado. A primeira fase, da década de 70 a 80, é caracterizada pela forte participação do Estado nos projetos relacionados às atividades do setor energético. A segunda fase, a partir da década de 90, é caracterizada por uma maior participação de investimentos privados no setor.

Durante a década de 90, diversos movimentos em direção a uma maior integração energética na América do Sul foram feitos como, por exemplo, a Decisão CAN  536 de 2002, na Região Andina e a CMC[5] 10 de 1998, no Mercosul. A Decisão CAN estabelece o marco legal para a comercialização de energia entre os países membros “tendo como objetivos consolidar um mercado integrado, otimizar os recursos em um mercado com critérios de beneficio geral, priorizar as transações de curto prazo, assegurar o livre aceso aos enlaces internacionais e criar um mercado comum para o intercâmbio com outros mercados. Perseguindo esse objetivo, criou-se o Conselho de Ministros de Energia, Eletricidade, Hidrocarbonetos e Minas da Comunidade Andina, por intermédio da Decisão 557 de 2003. O outro aspecto significativo neste processo se encontra na Ata de Santa Cruz da Serra (assinada em 30 de janeiro de 2002 pelo Conselho Presidencial Andino) a qual destaca a crescente importância estratégica da temática energética” [6].

Por fim, cumpre acompanhar o processo recente de internacionalização da ELETROBRAS[7] que está associado a um projeto de integração energética que a empresa pretende promover na América Latina.

 

Via Eletricidade

As indústrias de eletricidade, assim como de gás natural possuem características de indústrias de redes que favorecem o processo de integração entre as regiões[8]. No caso da integração via eletricidade, as interconexões elétricas podem ser motivadas pela implantação de hidroelétricas binacionais, por intercâmbios que aproveitam as diferenças de custos marginais entre dois sistemas interconectados e por comercialização de energia firme entre países.

É importante registrar três empreendimentos hidroelétricos binacionais no continente que  marcam o processo de integração via eletricidade, são eles: (i) a UHE de Salto Grande entre a Argentina e o Uruguai que teve o início da construção em 1973, no rio Uruguai entre Concórdia, na Argentina e Salto, no Uruguai. A usina opera desde 1979, apesar de sua conclusão ter ocorrido apenas em 1982, com potência total instalada para 1.890 MW; (ii) a UHE de Itaipu, entre Brasil e Paraguai, cujo início da construção ao longo do rio Paraná ocorreu em 1974 e foi concluída em 1982.  A capacidade instalada de geração da usina é de 14 GW, com 20 unidades geradoras fornecendo 700 MW cada; e (iii) a UHE Yacyretá entre a Argentina e o Paraguai, construída para aproveitar o potencial do rio Paraná. Em 3 de dezembro de 1973, o tratado de Yacyretá foi assinado entre os governos do Paraguai e da Argentina prevendo o empreendimento, mas as obras de construção foram iniciadas apenas em 1983, tendo o empreendimento começado a gerar em 1994.  A usina, com capacidade instalada de 3.100 MW, possui 20 unidades geradoras de 155 MW cada.

Segundo Rudnick et alli (2007), em 2004, a comercialização de eletricidade através das interconexões representou, aproximadamente, 0,7% da demanda por energia na América do Sul. Estima-se que em  2010, a comercialização de energia elétrica entre os países da América do Sul chegue a 7% da energia gerada. Para tanto, diversos projetos de sistemas de transmissão foram realizados na América do Sul e outros ainda estão em estudo, conforme Figura 1 abaixo.

Figura 1– Linhas de Transmissão de Energia Elétrica na América do Sul

Fonte: Chipp, Hermes (2009)

Assim, como exemplo de interligações elétricas, podemos citar: (i) as duas interligações elétricas com a Argentina e o Brasil (Uruguaiana e Garabi), sendo ambas feitas através de conversores de frequência do tipo back-to-back; (ii) entre o Brasil e o Uruguai, estando uma já em operação (Rivera), realizada, também, através do conversor back-to-back e uma outra, a interligação de San Carlos, cujos estudos elaborados por ambos os países foram finalizados em 2007; e (iii) também uma interligação entre o Brasil e a Venezuela que interliga a subestação de Boa Vista no Brasil à subestação Macagua na Venezuela, sendo a capacidade do sistema igual 200 MW.

Vale mencionar que, de acordo com Chipp (2009)[9], “a integração de mercados pressupõe a compatibilização dos mercados de energia elétrica dos países, mitigação de assimetrias comerciais, tributárias, técnicas e regulatórias, devendo-se optar por Tratados Internacionais entre países e Acordos Operativos entre os Entes Operadores do Sistema, tanto para transações firmes de energia como para intercâmbios de otimização.”

Integração via Gás Natural

 

Considerando especificamente a indústria de gás natural, a cooperação entre os países da América do Sul permite a complementaridade do recurso natural, a capacitação tecnológica e investimentos nos diversos setores da cadeia de gás natural, possibilitando, assim, ganhos reais aos países integrados. Entretanto, apesar de tais vantagens, a comercialização de gás natural ficou restrita, entre as décadas de 60 e 90, à Bolívia e Argentina. Somente a partir de 1996, houve uma expansão do comércio de gás na América do Sul, sendo construídos até 2002, diversos gasodutos entre os quais: Argentina – Chile; Bolívia – Brasil; Argentina – Brasil; e Argentina – Uruguai

A região denominada Cone Sul apresenta condições bastante favoráveis a integração energética via gás natural. Já existe na região uma espécie de anel, conectando Brasil e Argentina, grandes países consumidores, à Bolívia, um dos maiores produtores de gás da América do Sul. Contudo, a expansão da estrutura de produção e transporte de gás natural encontra diversas barreiras, entre elas, a distância física entre os centros produtores e consumidores, o que implica na construção de gasodutos longos e caros. O gasoduto entre a Bolívia e o Brasil (Gasbol), tem, por exemplo, aproximadamente, 1.000 km de extensão e projeta-se que o gasoduto entre a Argentina e a Bolívia (GNEA) terá 1,6 mil km de extensão. Os investimentos, como a construção de gasodutos desse porte, são altos e dependem de condições de financiamento de longo prazo e formas de gerenciamento de risco entre os agentes envolvidos. O caráter específico do gasoduto implica num risco ainda maior, uma vez que os custos envolvidos na construção são irrecuperáveis (sunk cost). A política de nacionalização, por exemplo, decretada pelo presidente da Bolívia implicou na busca, pelo Brasil, não só de fontes de energia alternativas, como também na diversificação da matriz de fornecedores de gás, apesar do investimento anterior na construção do Gasbol.

Assim, apesar dos avanços, o processo de integração energética, como destacado em Rudnick et alli (2007), sofreu alguns desgastes. Esses, por sua vez, foram gerados: (i) pelo aumento significativo do preço internacional do gás natural; e (ii) pela instabilidade política, econômica e institucional de alguns países da América do Sul, principalmente, em relação ao retrocesso do processo de liberalização do mercado (exemplo, Bolívia). Tal situação, em determinados casos, levou à ruptura unilateral de contratos de longo prazo (exemplo, Chile e Bolívia).

Com relação ao preço internacional do gás natural, podemos destacar que sua imprevisibilidade dificulta, não só as decisões de investimento, como também a relação contratual entre comprador e vendedor. O aumento dos preços do gás nos últimos anos contribuiu para uma mudança estrutural no setor: a maior participação dos Estados na receita.

Em adição, a instabilidade do marco institucional do setor pode dificultar o interesse em investimentos em ativos cujo retorno seria a longo prazo.

Desta forma, como destacado por Ghirardi (2008), o gás natural possui um importante papel no processo de integração energética na América do Sul. Contudo, dado que os recursos energéticos, entre eles o gás natural, possuem uma natureza estratégica em relação à segurança nacional, e que a cooperação entre os países depende de um alto grau de integração comercial, o processo de integração energética torna-se mais complexo do que a coordenação entre os países com relação a outros tipos de bens comercializáveis. Com relação ao último item, cabe ainda mencionar que o dilema entre soberania nacional e liberdade (autonomia), certamente, impõe limites ao processo de integração energética.

Sendo assim, a integração via gasoduto, ainda que seja benéfica para a América do Sul, depende da superação, principalmente, desse dilema. Alguns exemplos de realizações da indústria de GN são citados abaixo.

Tabela 1 – Exemplo de Gasodutos em Operação na América dos Sul

Bolívia – Brasil	Gasbol	Com 3.150 Km e capacidade de 30 mcm/d
Bolívia – Argentina	Yabog	Com 441km e capacidade de 6 mcm/d
Argentina – Brasil	Paraná – Uruguaiana	440 Km, com 12 mcm/d
Argentina – Chile	Gasoducto del Pacífico	Com 638 km e capacidade igual a 9,7 mcm/d
Argentina – Uruguai	Gasoducto del Litoral	Com 26 km e capacidade de 0,7 mcm/d

Fonte: IAE (2003)

Considerações Finais.

O presente artigo buscou apresentar considerações sobre a integração energética na América do Sul que vem ocorrendo com avanços e recuos, já que se trata de um complexo processo que envolve questões estratégicas, políticas e econômicas. Apesar das dificuldades apresentadas, vários projetos energéticos via eletricidade e gás natural que vêm ocorrendo ao longo dos últimos  anos, levando a um contexto de integração.

Os técnicos do setor energético reconhecem alguns obstáculos e têm propostas para as soluções dos mesmos. No entanto, há lentidão nas aplicações concretas das soluções, pois as decisões dependem, justamente, das esferas políticas que priorizam, muitas vezes, suas convicções ideológicas agindo, assim, contra os interesses da esfera técnica.

Entretanto, observa-se que o momento atual é mais propício em face de um entendimento maior que atinge, não somente a esfera técnica, mas também os dirigentes políticos dos países. Essa compreensão é de que a integração energética é um vetor de desenvolvimento social e econômico e certamente aumentará o poder da região no cenário mundial.

Bibliografia

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BEN. (2009). Balanço Energético Nacional. Disponível em: http://www.mme.gov.br. Acesso em: 02 de maio de 2010.

Chipp, H. (2009). Seminário Internacional de Integração Energética Brasil – Peru: Sistemas Elétricos e Integração Energética. Apresentação de trabalho. Disponível em: http://www.ons.org.br. Acesso em 27 de abril de 2010.

Castro, N; Rosental, R; e Ferreira Gomes, V. (2009). A integração do setor elétrico na América do Sul: características e benefícios. GESEL – Grupo de Estudos do Setor Elétrico. Texto de discussão do setor elétrico n.10.

Ghirardi, André. (200). Gás natural na América do Sul: do conflito à integração possível. Le Monde Diplomatique Brasil. Disponível em: http://diplomatique.uol.com.br. Acesso em 28 de abril de 2010.

IAE. (2003). South America Gas: daring to dap the Bounty. Disponível em: http://www.iea.org. Acesso em 19 de maio de 2010.

INDEC (2009). Instituto Nacional de Estadisticas y Censos de la Republica Argentina. Disponível em http://www.indec.gov.ar. Acesso em: 06 de abril de 2010.

Landau, G. D. (2008). The geopolitics of energy: the view from latin America. CEBRI Dossiê volume 2, ano 7. Disponível em http://www.cebri.org.br. Acesso em: 29 de abril de 2010.

Melo, E. (2009). Especificidades dos Setores Elétricos da América Latina. IV Seminário Internacional do Setor de Energia Elétrica. Apresentação de trabalho. Disponível em http://www.ccee.org.br. Acesso em 29 de abril de 2010.

Oxilia, V. e Fagá, M. W. (2006). As motivações para a integração energética na América do Sul com base no gás natural. Petro & Química, Ano XXX, n° 289, pp. 70-74.

Rudnick H; Moreno, R.; Tapia, H.; e Torres, C. (2007). Abastecimento de Gás Natural. Pontificia Universidad Catolica de Chile. Departamento de Ingeniería Eléctrica. Disponível em: http://web.ing.puc.cl. Acesso em: 30 de abril de 2010.

Salomão, L e Malhães, J. (2007). Processo de integração energética: rumos e percalços. Papéis Legislativos, n.3.

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[1] Em jan de 2007, transferia 15,6 milhões de metros cúbicos (m3) por dia e, em jan 2008, o suprimento diminuiu para 1,2 milhões de m3/dia. A Argentina vivia uma situação de falta de energia e com o corte de suprimento de GN ao Chile obrigou esse  país a  aplicar medidas duras  para conter a crise energética

^[2] Organização não governamental criada em 1964 que congrega cerca de 220 empresas de energia elétrica e gás da América do Sul e Central com o objetivo de apoiar e promover a integração energética entre seus países membros

^[3]Fórum que tem como objetivo criar conexões rodoviária, fluvial, marítima, energética e de comunicação do continente compartilhada entre os doze países divididas em eixos de desenvolvimento

^[4]A Unasul reúne os doze países da América do Sul e visa aprofundar a integração da região. Busca avançar na integração física, energética, de telecomunicações como também  nas áreas científicas e educacionais.

^[5]Conselho do Mercado Comum

^[6]Suárez, L.; Guerra, S.; e Udaeta, M. (2006). Os fundamentos institucionais na integração energética da América do Sul. In: Anais do V Congresso Brasileiro de Planejamento Energético – Políticas públicas para a Energia: Desafios para o próximo quadriênio

[7] Lei n. 11.651, de 27 de abril  2008 alterou o art. 2.°, deu nova redação ao §1.° do art. 15 da Lei n. 3.890-A, de 25 de abril de 1961, autorizando a União a constituir a Eletrobrás. A empresa  fica autorizada diretamente ou por meio de suas controladas a associar-se,  para constituição de consórcios empresariais e participação em sociedades no Brasil e no exterior que se destinem direta e indiretamente à exploração da produção e transmissão de energia elétrica.

[8] As indústrias de redes têm, entre outras, características tais como: a oferta de seus produtos está sempre disponível e atende a incrementos de demanda sem previsão; seus produtos têm uma função básica e essencial para a economia da sociedade; são as atividades econômicas que interferem na sociedade como um todo (setores industrial, comercial, residencial, etc.) ; existem importantes economias de escala e escopo.

[9] Chipp, Hermes (2009)

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