Por Marcelo Colomer
É incontestável que as políticas públicas e a atuação da Petrobras desempenharam papel de destaque no desenvolvimento da indústria de gás brasileira. Controlando 93% da produção, 97% da malha de gasodutos e possuindo significantes participações nas empresas locais de distribuição de gás natural e em importantes projetos termoelétricos, a Petrobras não só foi determinante para a rápida expansão da indústria de gás natural no Brasil como também para a definição da estrutura de organização do setor.
Desenvolvido sobre o modelo de “monopólio” [1] estatal, a indústria gasífera brasileira se estruturou à luz dos planos de investimento da Petrobras. Refletindo em algumas ocasiões ações estratégicas da empresa e em outras ações deliberadas de política pública, os investimentos da Petrobras na indústria de gás natural ao longo das últimas décadas consolidaram a estrutura do setor.
Dentro da ótica empresarial, a atuação da Petrobras em todos os segmentos da cadeia produtiva foi a solução encontrada pela empresa para escoar o excesso de produção de gás associado. Em outros termos, a estruturação de um mercado de gás natural mostrava-se essencial no processo de monetização dos campos associados de petróleo garantindo maior rentabilidade das atividades de E&P. Nesse contexto, ao longo das últimas décadas, o mercado de gás natural foi se desenvolvendo com os investimentos da Petrobras em novas unidades de processamento, na infraestrutura de gasodutos, em terminais de importação e na ampliação das redes de distribuição.
A responsabilidade assumida pela Petrobras na estruturação do mercado de gás natural, no entanto, criou a visão de que a empresa deveria se responsabilizar também pela segurança de abastecimento e pela oferta de gás natural a preços competitivo. Nos últimos anos, contudo, o cenário de excesso de oferta se reverteu com o aumento da demanda do setor elétrico de forma que um terço do mercado nacional passou a ser suprido pela importação de GNL de alto custo, gerando impactos significativos no preço de mercado.
A elevação dos preços e a reduzida competição no setor gerou uma série de questionamentos sobre o papel da Petrobras na indústria de gás natural. Nesse sentido, a entrada de novos agentes produtores, a redução do controle da empresa sobre a malha de transporte e a abertura do mercado final têm sido identificadas pelas principais associações de consumidores como mudanças necessárias para aumentar a competição no setor e consequentemente a oferta de gás.
Até recentemente, contudo, a Petrobras e o governo brasileiro mostravam-se relutantes em implementar mudanças significativas na organização da indústria de gás natural. Por parte do governo, a reduzida maturidade da indústria de gás natural no Brasil gerava o temor de que a introdução de maiores pressões competitivas pudesse comprometer os investimentos na expansão da malha de transporte e distribuição. Esse trade off entre investimento e competição é comum em indústrias com características de rede, como a do gás natural, em função dos elevados riscos associados aos investimentos em ativos fixos em sua fase nascente. Por parte da Petrobras, além das pressões políticas, entendia-se que o controle da cadeia seria a melhor forma de garantir a rentabilidade dos investimentos em exploração e produção dos campos com recursos associados.
No entanto, as recentes dificuldades de financiamento enfrentadas pela Petrobras e a mudança no cenário de oferta de gás natural vêm alterando a visão da empresa sobre o negócio de gás natural forçando mudanças nas diretrizes da estatal e do governo. Em junho de 2015, foi divulgado o novo plano de investimento da Petrobras para o período de 2015-2019. Na ocasião foi anunciado um programa de desinvestimento de US$ 15,1 bilhões para o período de 2015/16 e de US$ 42,6 bilhões para 2017/18, envolvendo a reestruturação dos negócios da empresa e a desmobilização de ativos.
Na área de Gás e Energia, a redução dos investimentos planejados no Plano de Negócio 2015/19 em relação ao Plano de Negócios 2014/18 foi de US$ 3,8 bilhões (37%), o que reflete a prioridade dos projetos de exploração e produção de petróleo, em particular os localizados no cluster do pré-sal. Dentro desse contexto, abre-se espaço para a reestruturação da indústria de gás natural a partir da redução do papel da Petrobras dentro da cadeia produtiva.
Em julho de 2015, a empresa anunciou a reorganização patrimonial da Transportadora Associada de Gás Natural (TAG), subsidiária integral da GASPETRO e proprietária dos gasodutos de transporte da Petrobras. O objetivo da estatal brasileira é dividir a TAG em duas empresas, uma que controlará a malha Norte/Nordeste e outra que será responsável pela malha Sul/Sudeste, para posterior venda das companhias formadas. A divisão do negócio de transporte da Petrobras tem por objetivo garantir a empresa o melhor retorno com a venda dos ativos e evitar a formação de um monopólio privado no segmento de transporte de gás natural.
A venda da TAG insere-se declaradamente dentro do programa de desinvestimento supracitado. Acredita-se também que a estatal brasileira deseje reduzir sua participação no segmento de distribuição de gás natural através da venda de parte da GASPETRO. Mesmo no segmento de E&P, a empresa parece reorientar seus esforços para áreas produtoras de petróleo o que se reflete na venda de suas participações em áreas com elevado potencial de produção de gás natural, como por exemplo o campo de Júpiter na bacia de Santos.
A redução do espaço de atuação da Petrobras ao longo da cadeia produtiva do gás natural avança o processo de desverticalização da cadeia iniciado em 1997 com e Lei 9.478. A separação efetiva das figuras de carregador e transportador poderá trazer uma nova dinâmica para a indústria de gás natural. A questão que se coloca é se a indústria de gás natural no Brasil já possui o grau de maturidade suficiente para que a separação acima mencionada não comprometa o ritmo de expansão da malha de dutos no país.
Com a Lei 11.909, os riscos de investimento de novos projetos de gasodutos no país foram passados inteiramente para os carregadores iniciais. A assinatura dos termos de compromisso no momento da chamada pública e a posterior elaboração de contratos firmes de transporte com cláusulas de take-or-pay repassam todo o risco de mercado para os agentes que contratam a capacidade primária de transporte. Em regiões com mercados de gás desenvolvidos, esse risco não tende a ser um problema. Contudo, em regiões afastadas dos centros de consumo e com reduzido ou mesmo inexistente mercado de gás natural, o elevado risco referente aos contratos de transporte pode reduzir o interesse de potenciais carregadores inviabilizando novos projetos de gasodutos.
A separação jurídica entre transportador e carregador já é exigida por lei desde 1997, contudo, o fato da Petrobras (principal carregador de gás natural no Brasil) ter o controle acionário das principais empresas de transporte no Brasil permitiu que o risco de mercado fosse, indiretamente, repartido entre carregador e transportador. A venda da TAG e a efetiva separação das atividades de transporte e carregamento, nesse contexto, traz um adicional de risco para a Petrobras (na figura de carregador) em novos projetos de dutos. Sendo assim, acredita-se que a empresa seja cada vez mais seletiva em sua participação como carregador em novos gasodutos. O problema é que muitos novos projetos de gasodutos só se viabilizarão a partir do interesse da Petrobras em contratar capacidade de transporte.
No caso da venda de participação nas companhias locais de distribuição, a saída da Petrobras do negócio distribuição pode comprometer a capacidade de investimento e a capacidade de operação de algumas empresas estaduais. A Petrobras divide a sociedade com os governos estaduais da maior parte das empresas de distribuição. Em algumas situações, a falta de quadros especializados e a reduzida capacidade de financiamento dos governos locais exige da Petrobras uma atuação mais proativa para garantir a expansão do negócio. Sem o capital financeiro e humano da estatal brasileira, as companhias locais de distribuição terão que se reestruturar para dar continuidade a seus planos de expansão.
Percebe-se que a reestruturação do negócio da Petrobras na indústria de gás natural embora traga animadoras oportunidades para novos agentes estimulando a competição no setor, traz também algumas dúvidas sobre a capacidade de manutenção do ritmo de investimento, principalmente na atividade de transporte, verificado nas últimas décadas. Nesse novo cenário, o papel estruturante desenvolvido pela estatal brasileira se reduz consideravelmente exigindo que o governo brasileiro desenvolva novos instrumentos de planejamento e execução de projetos considerados de interesse nacional, como as parcerias público-privada e a utilização de recursos da CIDE, já previstos na Lei 11.909.
Em suma, sem a definição de uma política clara e estratégica para a indústria de gás natural, o processo de desinvestimento da Petrobras ao invés de trazer efeitos positivos em termos de concorrência e redução de preço pode comprometer seriamente o continuado processo de desenvolvimento da indústria de gás natural verificado nas últimas décadas.
[1] Desde de 1997, a indústria de petróleo e gás natural encontra-se aberta ao investimento privado nacional e estrangeiro. Apesar de juridicamente o setor de gás natural não ser constituído por um monopólio da Petrobras, a empresa vem desempenhando um papel de monopolista di facto em função de sua importância ao longo da cadeia.
Blog Infopetro 
Aguardemos os próximos meses para maior definição do cenário.
tomara que agora a empresa fique protegida
[…] A venda da TAG insere-se declaradamente dentro do programa de desinvestimento supracitado. Acredita-se também que a estatal brasileira deseje reduzir sua participação no segmento de distribuição de gás natural através da venda de parte da GASPETRO. Mesmo no segmento de E&P, a empresa parece reorientar seus esforços para áreas produtoras de petróleo o que se reflete na venda de suas participações em áreas com elevado potencial de produção de gás natural, como por exemplo o campo de Júpiter na bacia de Santos. (…) Continua no Blog Infopetro. […]