A complexidade da Política Energética Nacional: os desafios de se tornar um player internacional

Por Renato Queiroz e Felipe Botelho

O Grupo de Economia da Energia (GEE) e o Instituto Brasileiro do Petróleo (IBP) promoveram um debate em 30 de Agosto, passado, sob o título  “Política Energética: da dependência à inserção internacional”. Esta postagem apresenta as principais questões abordadas durante esse debate.

A complexidade de uma política energética em transição

Todo país busca elaborar, em um processo contínuo, estratégias para assegurar seu abastecimento energético, pois é sabido que as sociedades modernas têm como imprescindível o acesso aos serviços de energia. De fato, o homem moderno tem a energia como ingrediente essencial para sua vida cotidiana, no consumo em residências, nas indústrias, no transporte e no lazer, permitindo um nível cada vez maior de bem-estar a sociedade. Mas prover energia exige um processo complexo, pois envolve interesses políticos, econômicos, sociais e geopolíticos.  O Estado atua na organização desse intricado processo que envolve diversos agentes, elaborando instrumentos de política energética. Em suma, a política energética exige uma coordenação do Estado e tem como função básica garantir o suprimento de energia para a sociedade.

Mas cabe a pergunta: quem é o Estado?  Em um contexto de liberdades democráticas, entende-se que o Estado é o conjunto de “forças políticas” apoiadas pela maioria da sociedade civil. Cada Estado tem um projeto, construído através de um leque de políticas públicas que interagem entre si, como as políticas econômica, ambiental, de segurança nacional, social, tecnológica, energética e etc. Dessa maneira a evolução da matriz energética, embora esteja sob a esfera da política energética, depende dos resultados de outras políticas. Logo, a agenda energética é conseqüência de tais políticas públicas e envolve uma ampla governança. Vários níveis de poder influenciam e/ou competem no processo decisório, aí participando representantes da União, dos estados e municípios, da academia (universidades e centros de pesquisas) e do setor privado (empresas e organizações).

O projeto de Estado estabelecido pelas citadas “forças políticas“ é o norte que orienta as políticas públicas e explica, muitas vezes, as intervenções regulatórias que o Estado realiza nos mercados, na busca de garantir que agentes privados e públicos trabalhem em prol do projeto definido. Certamente a estratégia para obter a garantia de suprimento depende de cada país. Em regimes democráticos a promoção de amplos debates entre os agentes é uma forma de esclarecer a sociedade e subsidiar as atividades voltadas às formulações das políticas públicas.

No caso específico do Brasil o momento é rico quando se trata do estabelecimento de uma agenda futura energética. Várias questões estão na mesa de discussões sobre o tema. Como exemplo pode-se citar o gerenciamento da demanda de energia, sob um cenário de crescimento do consumo energético nacional, incentivado por políticas sociais para a redução das desigualdades (QUEIROZ, 2010). Outra discussão em efervescência é a exploração das reservas do Pré-Sal e todos os seus desdobramentos. Além disso, o desenvolvimento de tecnologias avançadas para o uso dos biocombustíveis, as estratégias para redução de impactos ambientais no setor de transporte, o uso do gás natural nos diversos segmentos econômicos são itens relevantes em pauta. Esses exemplos mostram a complexidade das questões com que a agenda energética brasileira se depara.

O Seminário

Nesse contexto o Grupo de Economia da Energia (GEE) e o Instituto Brasileiro do Petróleo, Gás e Biocombustíveis (IBP) promoveram um debate em 30 de agosto, passado, sob o título  “Política Energética: da dependência à inserção internacional” com a participação de professores do GEE e três debatedores de notória experiência profissional [1].

O GEE apontou que o Brasil ao longo de sua história buscou, através de suas políticas energéticas, o estabelecimento de uma matriz energética diversificada acumulando conhecimento através do domínio de novas tecnologias. O país, através de políticas industriais bem sucedidas, e com uma organização institucional estatal que privilegiou os processos de planejamento teve bons resultados na busca da segurança energética. Além disso, a formação de mão de obra qualificada no setor de energia foi também um fator primordial para o desenvolvimento de uma capacitação técnica em segmentos voltados ao suprimento de energia. Os frutos de tais esforços estão sendo colhidos na atualidade. Senão, vejamos:

Petróleo e Gás

O país alcançou a auto-suficiência com a introdução de tecnologias inovadoras no segmento de exploração de petróleo em águas profundas e ultraprofundas.  A Petrobrás tem hoje um programa de pesquisa e desenvolvimento tecnológico visando garantir para os próximos anos a produção de uma nova fronteira exploratória. Um exemplo de sucesso dessa estratégia foi a descoberta de reservas de petróleo e gás na camada pré-sal localizada a 7 mil metros abaixo do nível do mar entre os estados de Santa Catarina e Espírito Santo.  Tal estratégia, ao longo dos anos, capitaneada pela Petrobras teve como pilares a implantação do CENPES (Centro de Pesquisas e Desenvolvimento Leopoldo A. Miguez de Mello) e do processo de alianças com empresas nacionais e privadas (estaleiros nacionais e internacionais, fornecedores e etc.), bem como com centros de pesquisas tais como os da UNICAMP, UFRJ, USP, etc.

Evolução da Dependência Externa de Petróleo (%)

* Dependência Externa = (Demanda de Petróleo e Deriv.)–(Produção Total de Petróleo)

Fonte: Balanço Energético Nacional 2009 (BEN) – Ministério de Minas e Energia

Geração Hidrelétrica

O país é referência na construção de usinas hidrelétricas.  Atualmente essa geração representa cerca de 78% da capacidade instalada de energia elétrica do país (EPE, 2010). O Brasil, face à abundância de seus recursos hídricos, estudou e explorou seu potencial hidrelétrico, desenvolvendo capacitação para a implantação de complexos hidrelétricos.  O país desenvolveu nesse contexto uma malha interligada de transmissão de energia elétrica de cerca de 95.000 km (que compõe o Sistema Interligado Nacional – SIN) tendo, inclusive, capacitação na tecnologia HVDC, para a transmissão de energia em corrente contínua de alta tensão. Essa experiência torna possível a transferência de energia entre as bacias hidrográficas brasileiras, o que minimiza os problemas nas regiões em estações de seca. Na atualidade a Eletrobrás vem estimulando parcerias com outros países para a construção de hidrelétricas em um processo de integração regional e internacionalização da atuação da estatal.

Evolução da Capacidade Instalada de Geração de Eletricidade (GW)

Fonte: Balanço Energético Nacional 2009(BEN) – Ministério de Minas e Energia

Biocombustíveis

O etanol é outro exemplo de sucesso. A partir de 1975 foi criado o Proálcool para responder ao choque do petróleo de 1973. O programa teve o objetivo de estimular a produção do álcool, para o atendimento das necessidades do mercado e aos objetivos da política de combustíveis automotivos. Embora com uma fase de estagnação entre 1986 e 1995,  a estrutura anteriormente implantada deu condições, para que o país redefinisse as suas estratégias. Atualmente com o avanço da tecnologia dos motores flex fuel o país tem alternativa aos carros movidos somente a gasolina. Hoje o setor sucroalcooleiro investe em tecnologias para ampliar a produtividade e busca novos investidores, prevendo uma ampliação significativa da capacidade de moagem e produção de etanol para atendimento ao mercado. Pode-se afirmar hoje que o Brasil tem competitividade em etanol de cana de açúcar.

Evolução das Exportações Brasileiras de Álcool (milhões de litros)

Fonte: UNICA

Pode-se ainda citar os avanços brasileiros na inovação científica e tecnológica no tema, ao verificarmos que foi lançado pela Embraer (Empresa Brasileira de Aeronáutica S.A), o avião Ipanema, sendo o primeiro avião movido a biocombustível[2]. Vale ainda citar as pesquisas voltadas ao biodiesel que é uma alternativa aos combustíveis derivados do petróleo[3]. Após 5 anos do lançamento do Programa Nacional de Produção e Uso de Biodiesel (PNPB), a meta para adicionar 5% (B5) de biodiesel ao diesel mineral foi alcançada. Há, no entanto, questões que estão na pauta para a continuidade do programa, como a dependência da soja e a necessidade de inclusão da agricultura familiar, entre outras. Por fim, cabe citar a geração de energia elétrica a partir da queima de bagaço de cana-de-açúcar como outra experiência de sucesso. O incentivo à produção de etanol e açúcar constituiu um importante fator para aumentar o potencial de energia elétrica gerada a partir do bagaço. As usinas de cogeração com tecnologia nacional levaram o país a ter um alto conhecimento na geração de energia elétrica através da biomassa.

Energia Nuclear

O Brasil buscou adquirir experiência em nucleoeletricidade na década de 1950.  Um marco foi a criação da CNEN (Comissão Nacional de Energia Nuclear) em 1956 e a colocação em operação do primeiro reator nuclear (IEA-R1) de pesquisas em São Paulo no ano de 1957. Na década de 1960 foi estabelecida a base do conhecimento da área nuclear, culminando no início da década de 1970 com a contratação da primeira usina nuclear Angra I através de um contrato turn-key com a Westinghouse.  Em 1975 o país assinou um programa de cooperação nuclear com a Alemanha, para construção de oito reatores nucleares, transferência de tecnologia (visando o domínio sobre praticamente todas as etapas de fabricação do combustível nuclear) e a formação de mão-de-obra qualificada no setor. Houve um período de descontinuidade do programa e, apesar disso, hoje se encontra em operação a usina de Angra 2 e há a retomada da construção da usina de Angra 3.  Sob um contexto de segurança nacional na década de 1980, houve o estabelecimento de um programa nacional de enriquecimento isotópico. O objetivo foi criar uma base tecnológica para o desenvolvimento de uma planta nuclear de potência para propulsão naval. Essa capacitação proporcionou a base industrial do ciclo do combustível para atendimento das centrais nucleares brasileiras atuais e futuras.

As Questões

Os exemplos acima mostram que o Brasil se encontra em um momento singular, onde as soluções para prover as necessidades internas de energéticos estão a princípio encaminhadas, resultado de políticas energéticas de sucesso. Ao que tudo indica, o país está estruturado para garantir o atendimento de sua demanda futura, com previsões de geração de excedentes energéticos e se posicionando como um player internacional.

As questões que pautaram o debate de 30 de agosto, na sede do IBP, no Rio de Janeiro foram:

1. Em que medida o país poderá ter liderança no domínio produtivo de certas fontes e se colocará realmente como potencial player internacional no setor energético?
2. E nesse contexto de player, a área energética está se programando para investir em um amplo processo de inventário de suas reservas energéticas, indo além do petróleo, gás e reservas hidráulicas, aprofundando os inventários das reservas de carvão, urânio e outros energéticos?
3. Quais serão as opções tecnológicas de produção de energia renovável a serem privilegiadas, para além das estabelecidas? Manutenção da liderança no etanol? Investimentos em novas gerações de biocombustíveis?  Quais outras opções além dos biocombustíveis?
4. Qual será a política de apropriação e usufruto dos recursos abundantes das reservas do Pré-Sal? Maior agregação de valor? Exportador líquido de óleo cru?
5. Por parte da demanda, a eficientização energética será um resultado concreto de política energética? A sociedade terá incentivos e mecanismos para racionalizar seu consumo de energia?

E talvez a questão central: O Brasil tem uma estrutura suficiente para formulação de políticas energéticas para tais desafios?

Essas questões gerais foram a força motriz das discussões realizadas. Certamente, por sua complexidade, elas não foram respondidas por completo, mas permitiram reflexões sobre o futuro da energia no Brasil.

O primeiro convidado ao debate foi Armando Guedes Coelho, representante do IBP na mesa e profissional com larga experiência na área do Petróleo tendo ocupado a presidência da Petrobras. O debatedor propõe uma reflexão acerca da estrutura da matriz energética brasileira, onde a importância do petróleo é evidente, sobretudo pelo fator transporte, representado pela predominância do modal rodoviário. Nessa análise, é notável a deficiência crônica em termos de consumo energético, dada a irracionalidade da matriz modal brasileira no transporte de cargas de longa e média distâncias. Entende o debatedor que são fundamentais as ações e investimentos em prol da eficiência e conservação de energia.

Guedes ainda afirma que, devido à atual descoberta de novas reservas de petróleo, é possível enxergar o Brasil como um player internacional, com sua produção voltada para o mercado externo, já que a capacidade instalada é suficiente para atender à demanda do mercado interno. Reitera que a participação conjunta com empresas privadas deve ser incentivada, dando prioridade à atratividade do setor para capitais, sobretudo externos. Enfatiza que, para se obter maiores benefícios internos com as novas reservas, é preciso alterar a estrutura fiscal que incide nos combustíveis em âmbito nacional.

O segundo debatedor Ruderico Ferraz Pimentel, experiente profissional do setor elétrico e participante ativo no processo de internacionalização da Eletrobrás, afirma que esse tipo de processo tem colocado diversas questões novas para o setor. O Brasil apresenta um setor elétrico bem organizado, o que permite avanços no sentido da expansão de suas fronteiras.  A Eletrobras, agora com responsabilidades diferentes, tenta resolver internamente sua condição de não ser apenas um instrumento de políticas de Estado, mas também de atuar no ambiente empresarial. Assim, deixa de exercer as suas funções de planejamento do setor para ter funções empresariais com o objetivo de valorização de seus ativos e retorno de suas atividades para atender seu acionista, o Estado. Com novos players internacionais atuando no Brasil, a empresa hoje tem estratégias para disputar parcerias nos novos empreendimentos. A cultura, hoje, tem que ser diferente da fase anterior, quando atuava no desenvolvimento de suas obras sob um regime cartorial.

O processo de internacionalização permitirá que a estatal utilize todo o conhecimento adquirido no setor elétrico brasileiro, especificamente a geração hidráulica e a transmissão de energia em longas distâncias.  A empresa visa atuar, além das fronteiras nacionais, buscando, inclusive, mercados, onde há conhecimentos e  experiências, como o americano. Mas de fato o mercado mais atraente para atuação é a América do Sul, com a expectativa de interligações com países vizinhos e com o aproveitamento de regimes hidrológicos complementares. Há, também, interesse na aquisição de linhas de transmissão nos Estados Unidos e em aproveitamentos hidráulicos na África.

Dificuldades institucionais nos diferentes países são as maiores dificuldades em se estabelecer tais objetivos, em se tratando de projetos de longo prazo. Outros desafios é a necessidade de formação de quadros de profissionais sob a nova cultura e com conhecimentos voltados a tecnologias, meio ambiente, etc. Por fim, a empresa tem enorme oportunidade em realizar novos negócios e com liberdade financeira, destacou Ruderico Pimentel.

O terceiro debatedor foi o professor da UFRJ, Antonio Barros de Castro que ressaltou que a principal questão do ponto de vista analítico é a necessidade de se fazerem reflexões sobre as opções de rumos para o país. O país terá que fazer opções, o que não acontecia no passado. O mapa de necessidades era grande e não havia escolhas. Hoje o país vive uma revolução no consumo de massa. Há necessidade de uma corrida para recuperar a degradação da infra-estrutura. Fica uma pergunta: será que o país terá que realizar tudo o que se apresenta ou terá que escolher?

No mundo da energia globalizado e altamente tecnológico, há uma necessidade de ordenar opções e não deve haver erros nas escolhas. Nesse ponto de vista, afirma Castro que é fundamental atentar para a posição relativa dos países e que essa deve ser vista não só de forma estática, mas sim em sua trajetória e em sua evolução, pois essa evolução é que é determinante para que se analisem as transformações existentes. Por exemplo, no plano industrial, a grande aceleração da indústria chinesa e suas escolhas devem ser bem acompanhadas pelo Brasil no momento de definições de sua política industrial.

Para Castro, a expansão energética será um dos fatores estratégicos mais importantes na construção do desenvolvimento nacional. Para ele, o ritmo de produção de petróleo na camada pré-sal deve ser ditado também por oportunidades produtivas em outros setores. Ele ressalta que esse ritmo deve ser pautado pela capacidade do país de explorar as oportunidades produtivas de maior potencial, sendo algumas áreas extremamente promissoras que, ao tomarem impulso, poderão constituir pioneirismo tecnológico.

Ao final das exposições, foi voz unânime dos presentes que um debate como esse é de suma importância na reflexão das alternativas que nortearão a agenda atraente, mas complexa da política energética do país.

O mundo está se transportando para a escassez e o Brasil transita para o quadro de abundância.  É a partir da reflexão sobre as estratégias para o setor energético que o projeto do país poderá se tornar factível.

O tema exige amplo e contínuo debates com a participação dos agentes envolvidos no processo. O Grupo de Economia da Energia do Instituto de Economia da UFRJ continuará discutindo o tema através de estudos, artigos, papers e em debates.

Bibliografia

QUEIROZ, Renato. A gestão energética eficiente da demanda de energia: um tema para a primeira página das agendas de políticas energéticas. Blog Infopetro. Rio de Janeiro. 19 Julho 2010.

PINTO JR, Helder. A inexorável interdependência das políticas energéticas nacionais. Blog Infopetro. Rio de Janeiro. 30 Agosto 2010.

EPE. Apresentação base do PDE 2019. Plano Decenal de Energia 2010-2019. Maio 2010.

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[1] Debatedores: Armando Guedes Coelho (IBP), Ruderico F. Pimentel (Eletrobrás) e Antônio Barros de Castro (IE-UFRJ)

[2] O avião agrícola Ipanema, inicialmente movido à gasolina, é a primeira aeronave do mundo fabricada em série certificada para voar com álcool combustível.

[3] Biodiesel é um biocombustível derivado de biomassa renovável para uso em motores a combustão interna com ignição por compressão, substituindo parcial ou totalmente combustíveis de origem fóssil.

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